裁判要点

职业病诊断证明书(或鉴定书)是认定工伤的重要证据之一，社会保险行政部门应进行全面审查。对职业病诊断证明书(或鉴定书)存在未载明或未明确载明用人单位等情形的，社会保险行政部门应当责令申请人补正，并依职权对相关情况进行调查核实，也可以要求出具职业病诊断证明书(或鉴定书)的部门重新提供。社会保险部门径行不予受理的，人民法院不予支持。

裁判文书

重庆市江北区人民法院

行 政 判 决 书

(2019)渝0105行初175号

原告袁孝江，男，汉族，1968年2月16日出生，住所地重庆市巫山县。

委托代理人张义，重庆昊源律师事务所律师。

被告重庆市武隆区人力资源和社会保障局，住所地重庆市武隆区巷口镇芙蓉中路45号，统一社会信用代码1150023274533737XD。

法定代表人肖朝旭，局长。

委托代理人贺柳荐，男，重庆市武隆区人力资源和社会保障局工作人员。

委托代理人何智，重庆星空律师事务所律师。

被告重庆市人力资源和社会保障局，住所地重庆市渝北区春华大道99号，统一社会信用代码1150000000927581XW。

法定代表人陈**春，局长。

委托代理人刘芩伶，女，重庆市人力资源和社会保障局工作人员。

委托代理人许兴桥，男，重庆市人力资源和社会保障局工作人员。

原告袁孝江不服被告重庆市武隆区人力资源和社会保障局（简称武隆区人社局）劳动社会保障行政确认和被告重庆市人力资源和社会保障局（简称市人社局）行政复议决定一案，于2019年2月12日向重庆市渝北区人民法院提起行政诉讼。该院立案后，报请重庆市第一中级人民法院交叉指定管辖。重庆市第一中级人民法院于2019年4月25日作出（2019）渝01行辖142号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于2019年7月4日立案，并于同月8日向二被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月19日、12月13日公开开庭审理了本案。原告袁孝江的委托代理人张义，被告武隆区人社局的委托代理人贺柳荐、何智，被告市人社局的委托代理人刘芩伶、许兴桥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告武隆区人社局于2018年7月6日作出武隆人社伤险不受字〔2018〕1号《工伤认定申请不予受理决定书》（简称《不予受理决定》），载明：2016年5月25日，四川人民渠绵阳建设公司武隆县河心烟草援建水源工程项目部与重庆攀升建筑劳务有限公司（简称攀升公司）签订劳务分包合同。次日，攀升公司与刘军签订劳务承包合同。2016年6月，原告到该工程务工，工资发放、人员管理等事项均由刘军负责。2016年8月，原告离开该工地。经重庆市武隆区人民法院、重庆市第三中级人民法院判决确认，2016年5月至8月期间，原告与攀升公司不存在劳动关系。根据《职业病诊断和鉴定管理办法》第三十二条规定，职业病诊断机构作出职业病诊断结论后应当出具职业病诊断证明书。职业病诊断证明书应当包括用人单位基本信息等内容。原告于2018年6月21日提交工伤认定申请时，《职业病诊断证明书》没有载明用人单位基本信息。被告武隆区人社局于当日作出《工伤认定申请补正材料告知书》（简称《补正告知书》），要求原告于15日内进行补正。原告于当日现场签收该告知书，但在规定期限届满后，未提交补正材料。根据《工伤保险条例》第十七条第二款及《工伤认定办法》第八条规定，决定不予受理原告提交的工伤认定申请。原告不服，向被告市人社局提起行政复议申请。被告市人社局于2018年11月12日作出渝人社复决字〔2018〕104号《行政复议决定书》（简称《复议决定》），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被告武隆区人社局作出的《不予受理决定》。

原告袁孝江诉称，被告武隆区人社局以原告提交的《职业病诊断证明书》未载明用人单位基本信息为由，决定对原告的工伤认定申请不予受理，违反法律规定。首先，涉案工程系以项目名义参保，《职业病诊断证明书》已载明项目名称，符合规定。其次，原告提供的工伤认定申请、生效法律文书等已证明攀升公司系原告的用人单位。再次，被告武隆区人社局未对原告申请事项进行调查核实，径直作出《不予受理决定》，未依法履行职权。请求撤销被告武隆区人社局作出的《不予受理决定》和被告市人社局作出的《复议决定》，并责令被告武隆区人社局重新作出行政行为。

在开庭审理前，原告向本院提供以下证据，并经当庭质证：

1.（2017）渝0156民初2364号重庆市武隆区人民法院民事判决书；

2.《不予受理决定》；

3.邮政信封。

原告举示第1－3项证据拟证明：（1）原告在攀升公司承建的武隆县河心烟草援建水源工程工作时患职业病；（2）被告武隆区人社局应当受理原告的工伤认定申请，其作出《不予受理决定》内容违法；（3）原告于2019年1月30日收到《复议决定》。

被告武隆区人社局辩称，原告提交工伤认定申请时，不能确认原告与攀升公司存在劳动关系，被告武隆区人社局书面告知原告补正材料，但原告拒不补正，故被告武隆区人社局作出《不予受理决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告于2018年11月20日收到被告市人社局作出的《复议决定》，于2019年2月12日提起行政诉讼，已超过起诉期限。请求驳回原告的起诉。

在法定举证期限内，被告武隆区人社局向本院提供了以下证据，并经当庭质证：1.快递查询单；

2.工伤认定申请表、居民身份证复印件、人员参保信息回盘、职业病诊断证明书、调查笔录、仲裁裁决书、（2017）渝0156民初2364号重庆市武隆区人民法院民事判决书、（2017）渝03民终1742号重庆市第三中级人民法院民事判决书；

3.《补正告知书》、工伤认定文书送达登记表；

4.《不予受理决定》、工伤认定文书送达登记表。

被告武隆区人社局举示第1－4项证据拟证明如下事实：（1）原告于2018年11月20日收到《复议决定》，于2019年2月12日提起行政诉讼已超过起诉期限。（2）原告提供的材料不能确定其用人单位，被告武隆区人社局要求原告补充证据，但原告予以拒绝；（3）被告武隆区人社局作出《不予受理决定》并送达原告，符合法律规定。

被告市人社局辩称，被告市人社局受理原告的行政复议申请后，依法审理，并作出复议决定，程序合法。被告武隆区人社局作出的《不予受理决定》并无不当，被告市人社局复议维持该行政行为合法。请求驳回原告的诉讼请求。

在法定举证期限内，被告市人社局向本院提供了以下证据，并经当庭质证：

1.《行政复议申请书》《不予受理决定》；

2.《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议答复意见》、证据清单、《复议决定》及送达回证。

被告市人社局提供以上证据拟证明如下事实：（1）原告不服《不予受理决定》，向市人社局申请行政复议；（2）市人社局在规定时限内依法作出《复议决定》并送达，程序合法。

经庭审质证，被告武隆区人社局对原告提供的证据发表如下质证意见：对第1项证据没有异议。对第2项证据的真实性、合法性没有异议，但该证据与本案无关，不能证明原告系在攀升公司患职业病，反而证明原告于2016年5月到8月与攀升公司不存在劳动关系。第3项证据系原告律师称原告没有收到《复议决定》后，市人社局再次寄送《复议决定》复印件的凭证，不能证明原告收到《复议决定》的时间。

被告市人社局对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据的真实性、合法性没有异议，但是无法达到原告的证明目的。

原告对被告武隆区人社局提供的证据发表如下质证意见：关于第1项证据，被告武隆区人社局应提供更多证据来证实快递查询单的真实性，查询单表述内容为“已签收，村邮站”，并没有显示原告本人签收，证明《复议决定》没有送达原告，只是交到村邮站，不能证明原告于2018年11月20日收到《复议决定》。对第2项证据的真实性无异议，但对关联性有异议。结合工伤认定申请表上载明的工作单位和原告提交的其他证据能够认定原告的工作单位就是攀升公司。对第3项证据中《补正告知书》的真实性无异议，但对其关联性、合法性有异议。原告提供的《职业病诊断证明书》是合法的具有诊断资质的医疗机构出具的法律文书，明确记载原告患有职业病，原告提供的调查笔录与民事判决书等证明原告在攀升公司承建的工程工作，不需再补交材料。对该告知书的送达回证没有异议。对第4项证据中的《不予受理决定》的真实性无异议，但其内容违法。

被告市人社局对被告武隆区人社局提供证据的真实性、合法性和关联性均予以认可。

原告对被告市人社局提供的证据发表如下质证意见：对《复议决定》的送达回证有异议，不能证明原告于2018年11月20日收到《复议决定》。对《复议决定》的内容有异议，其内容违法。对其他证据的真实性、合法性和关联性没有异议。

被告市人社局对被告武隆区人社局提供证据的真实性、合法性和关联性均予以认可。

本院对上述证据认证如下：原告、被告武隆区人社局和被告市人社局提供的各项证据均与本案具有关联性，内容客观真实，收集程序合法，依法予以确认。

经审理查明，2018年6月21日，袁孝江向武隆区人社局提交以攀升公司为用人单位的工伤认定申请表、重庆市疾病预防控制中心出具的《职业病诊断证明书》等，该《职业病诊断证明书》“用人单位名称”栏载明：“武隆县河心烟草援建水源工程”。当日，武隆区人社局向袁孝江送达《补正告知书》，告知袁孝江收到该告知书之日起15日内补正由有职业病诊断资格医疗机构出具的载明用人（工）单位的初次诊断证明书（或职业病诊断鉴定书）。2018年7月6日，武隆区人社局作出《不予受理决定》，以袁孝江在规定期限届满后未提交补正材料为由，适用《工伤保险条例》第十七条第二款和《工伤认定办法》第八条的规定，决定不予受理其工伤认定申请。袁孝江不服，向市人社局申请行政复议。市人社局于2018年11月12日作出《复议决定》），决定维持武隆区人社局作出的《不予受理决定》。袁孝江于2019年1月29日收到《复议决定》，于2019年2月12日向重庆市渝北区人民法院提起行政诉讼。

本院认为，依据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，作为县级以上人民政府社会保险行政部门，被告武隆区人社局负责本行政区内的工伤保险工作，具有对第三人患病是否属于工伤进行认定的法定职责。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，作为被告武隆区人社局的上一级主管部门，被告市人社局有权根据原告申请，对被告武隆区人社局作出的《不予受理决定》进行复议。

本案的争议焦点在于：第一，原告的起诉是否超过起诉期限？第二，被告武隆区人社局作出的《不予受理决定》是否合法？第三，被告市人社局作出的《复议决定》是否合法？

关于焦点一，原告于2019年2月12日向重庆市渝北区人民法院提起行政诉讼，对该事实各方均无异议。但对原告何时收到《复议决定》，原告与二被告观点不一。被告武隆区人社局、市人社局举示快递查询单拟证明原告于2019年11月20日收到《复议决定》，但上述证据仅能证明被告市人社局于2018年11月16日向原告邮寄《复议决定》，由“村邮站”签收，不足以证明原告于2018年11月20日收到《复议决定》。相反，原告举示的邮政信封证明其于2019年1月29日收到《复议决定》。综上，原告的起诉未超过15日的法定期限。

关于焦点二，被告武隆区人社局于2018年6月21日向原告送达《补正告知书》，要求原告收到该告知书之日起15日内补正材料。因此，即使被告武隆区人社局作出不受理的决定，根据《工伤认定办法》第八条的规定，亦应待补正期限届满。被告武隆区人社局于2018年7月6日作出《不予受理决定》时，距离告知原告补正材料之日起刚好第15日，却以“在规定期限届满后”未提交补正材料为由径直作出《不予受理决定》，违反法定程序，剥夺原告在要求期限内补正材料的合法权利。

此外，即使原告提供的《职业病诊断证明书》未载明用人单位，被告武隆区人社局亦可根据《工伤认定办法》第十三条的规定，要求出具证据部门重新提供，并依职权调查核实相关情况。被告武隆区人社局既不等待原告在规定期限内补正材料，又不要求重庆市疾病预防控制中心重新出具《职业病诊断证明书》，且不主动对原告申请事项进行调查核实，其作出《不予受理决定》，认为原告申请不符合受理条件，主要证据不足。

关于焦点三，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，行政行为主要事实不清、证据不足或者违法法律程序的，复议机关应当决定撤销、变更或者确认该行政行为违法。因此，被告市人社局作出《复议决定》，维持被告武隆区人社局作出的《不予受理决定》，主要证据不足。

综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项和第七十九条的规定，判决如下：

撤销被告重庆市武隆区人力资源和社会保障局于2018年7月6日作出的武隆人社伤险不受字〔2018〕1号《工伤认定申请不予受理决定书》。

撤销被告重庆市人力资源和社会保障局于2018年11月12日作出渝人社复决字〔2018〕104号《行政复议决定书》。

责令被告重庆市武隆区人力资源和社会保障局于本判决生效之日起十五日内重新作出行政行为。

本案案件受理费50元，由被告重庆市武隆区人力资源和社会保障局和被告重庆市人力资源和社会保障局承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。

审　判　长　　江朝丽

人民审判员　　肖述人

人民陪审员　　陈　刚

二〇一九年十二月十三日

法官　助理　　王明辉

书　记　员　　杨俊逸

评析

建筑领域农民工劳动关系认定难，继而产生连锁效应--在患职业病时，出具职业病诊断证明书(或鉴定书)的部门因无法明确用人单位，只能不予载明用人单位名称，或仅载明工程项目名称。审理本案的主要难题在于:职业病诊断证明书(或鉴定书)未载明或未明确载明用人单位名称时，社会保险行政部门应当如何处理?

职业病诊断证明书(或鉴定书)是认定工伤的重要证据之一，社会保险行政部门应进行全面审查。对职业病诊断证明书(或鉴定书)存在未载明或未明确载明用人单位等情形的，社会保险行政部门应当责令申请人补正，并依职权对相关情况进行调查核实，也可以要求出具职业病诊断证明书(或鉴定书)的部门重新提供，不能以此作为拒绝履行法定审核义务的理由，径直对申请人提交的工伤认定申请不予受理。否则，人民法院应不予支持。理由如下:

一、尊重权威意见不等于免除审核义务

《工伤保险条例》第十四条规定，职工患职业病应当认定为工伤。一般而言，对于职业病诊断证明书(或鉴定书)符合国家有关规定，职工与用单位劳动关系清楚，职业病危害接触史清晰，诊断结论确定的，工伤认定相对简单，保险责任主体也容易确定。此时，社会保险行政部门处理工伤认定案件的难度较小，根据《工伤保险条例》第十九条第一款、《工伤认定办法》第十三条的规定，对职工患职业病相关事实，社会保险行政部门不再进行调查核实。

需要注意的是，该规定更多是要求社会保险行政部门应对权威机构意见有必要尊重，并非免除其审核义务。作为工伤认定的职能部门，社会保险行政部门即使不再对职工患职业病情况进行调查核实，仍有义务对用人单位是否是合格的用工主体、用人单位与职工之间的关系，或者职工系在哪个单位工作患职业病等事实进行必要审核。

更应注意的是，实践中并非所有职业病诊断证明书(或鉴定书)均符合国家有关规定，也并非所有患职业病的职工均与用人单位之间具有清楚的劳动关系。在仅凭职业病诊断证明书(或鉴定书)不能得出确定的工伤认定结论，尤其是当职业病诊断证明书(或鉴定书)存在瑕疵时，社会保险行政部门的处理方式不仅直接关系到患职业病的职工能否得到医疗救治和经济补偿，也关系到用人单位合法权益的保护。此时，社会保险行政部门不仅不能径直不予受理工伤认定申请，反而应当进行更严格、更审慎的审核。

二、无劳动关系不构成工伤保险责任豁免

实践中，职业病诊断证明书(或鉴定书)未载明用人单位或未明确载明用人单位的，往往系因为职工与用人单位之间不存在劳动关系，或者劳动关系难以确认。但无劳动关系并不必然否定工伤性质，亦不构成工伤保险责任豁免。

以本案为例，根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第(三)项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位。此处所谓“伤亡”理应包括患职业病的情形。换言之，即使不存在劳动关系，相关单位仍可能需要对患职业病的职工承担工伤保险责任。因此，原告以攀升公司为责任主体申请工伤认定，虽经法院判决确认，二者于2016年5月至8月期间不存在劳动关系，且原告提交被告的职业病诊断证明书仅载明了攀升公司承建的工程项目名称，但并不必然说明攀升公司不需要对原告患职业病负责。

可见，既然存在虽无劳动关系，但应由某单位承担工伤保险责任的可能性，则在申请人已按规定提交工伤认定申请材料，只是职业病诊断证明书(或鉴定书)未明确载明或未明确载明用人单位的情况下，若社会保险行政部门径直不予受理，相当于直接剥夺了受伤职工获得医疗救治和经济补偿的期待利益，不符合工伤保险制度的宗旨和目的。

三、材料存在瑕疵具有多重补救机制

与申请人不提交职业病诊断证明书(或鉴定书)不同，职业病诊断证明书(或鉴定书)未载明或未明确载明用人单位等情形，并不会直接导致社会保险行政部门陷人没有依据进行工伤认定的窘境。除了用人单位信息，职业病诊断证明书(或鉴定书)还有对患病职工职业病接触史、职业病诊断结论的记载，对工伤认定的意义很大。社会保险行政部门为了准确查明事实，有多重机制可供选择，谈不上径直不予受理。

第一，责令申请人自行补正。应当注意的是，此处所谓“补正”，不仅应包括要求申请人重新提供载有明确用人单位的职业病诊断证明书(或鉴定书)，亦应当包括要求申请人提供能够佐证以确定工伤保险责任部门的其他证据。并且，在实际操作过程中，社会保险行政部门既要赋予申请人合理的补正时间，又要确保在申请人无法补正时，不以之作为径直不予受理的理由。

第二，依职权进行调查核实。即使申请人提交的职业病诊断证明书(或鉴定书)未载明或未明确载明用人单位，社会保险部门亦可根据审核工伤认定申请书、询问受伤职工和相关单位等方式确定申请人提交工伤认定申请指向的具体用人单位，并通过全面审查职业病诊断证明书(或鉴定书)其他内容、申请人提交的其他证据，以决定是否受理该工伤认定申请，甚至于受理申请后是否认定工伤。

第三，要求证据部门重新提供。根据《工伤认定办法》第十三条的规定，职业病诊断证明书(或鉴定书)不符合国家规定的要求和格式的，社会保险行政部门可以要求出具证据的部门重新提供。该规定可以视为社会保险行政部门依职权进行调查核实的延伸，对于查清事实，保障受伤职工合法权益具有重要意义。

综上所述，职工患职业病系应当认定为工伤的法定情形。对依法取得职业病诊断证明书(或鉴定书)的，社会保险行政部门不再进行调查核实，但却应当依法进行审核。对职业病诊断证明书(或鉴定书)存在未载明或未明确载明用人单位等情形的，社会保险行政部门应当责令申请人补正，并依职权对相关情况进行调查核实，也可以要求出具职业病诊断证明书的部门重新提供，不应不予受理。

(作者单位:重庆市江北区人民法院)

来源：《行政执法与行政审判》 第85期