裁判要点

行政行为一度失效，之后恢复效力的，该失效期间不能计入起诉期限。利害关系人在行政行为恢复效力之后起诉该行政行为的，起诉期限从其知道该行政行为恢复效力之日起重新起算。

裁判文书

广东省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）粤行申822号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：张静，女，1962年9月9日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：李春有，男，1961年4月22日出生，汉族，住江苏省徐州市泉山区。

以上再审申请人共同委托代理人：周伟清，广东耀新律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：肇庆市自然资源局（原肇庆市国土资源局），住所地广东省肇庆市端州区信安六路9号。

法定代表人：黄勇，局长。

委托代理人：梁仲常，该局工作人员。

委托代理人：孟秀军，广东勤思进律师事务所律师。

再审申请人张静、李春有因与被申请人肇庆市自然资源局行政不作为纠纷一案，不服肇庆市中级人民法院（2018）粤12行终132号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭审查了本案，现已审查终结。

张静、李春有申请再审称：（一）一审判决支持申请人的诉讼请求，确认原肇庆市住房和城乡建设局不履行协助法院查封被执行人名下房产的行为违法，是正确的，二审裁定错误认为申请人超期起诉，改判撤销一审判决，驳回申请人的起诉，应当再审。（二）二审裁定改判的逻辑，是赔偿义务机关签收国家赔偿申请书后2个月内未作出是否赔偿的决定的，赔偿请求人应自该2个月期满之日起3个月内起诉，但申请人没有在3个月内起诉，故起诉超期。该事实认定错误。申请人是在3个月内起诉的，申请人早在2017年12月21日就去一审法院立案，而非生效裁定认定的2018年4月9日，一审法院于2018年1月17日受理了申请人的起诉，只是因当时的被告肇庆市端州区住房和城乡建设局答辩称本案的适格被告是原肇庆市国土资源局，一审法院遂以被告不适格为由，要求申请人撤诉后另行起诉原肇庆市国土资源局，因此才有了2018年4月9日再次起诉的事实。（三）二审裁定作出后，申请人向二审法院反映上述事实，并提交第一次起诉受理的材料，希望二审法院能通过审判监督程序自我纠错，但二审法院没有依法改判。

被申请人肇庆市自然资源局述称：（一）申请人起诉确实超期，一审判决认为未超期，适用法律错误，生效裁定改判，结果正确。被诉行政行为发生于2014年11月3日，肇庆市端州区房产档案馆也于2015年12月16日做出情况说明，可知申请人已经知晓了行政行为的内容。申请人在2015年12月16日知道行政行为，至2018年4月17日才提起诉讼，显然已经超过了法律规定的起诉期限。起诉期限的起算点是知道行政行为之日，而非知道权利被侵害之日，故一审判决将起诉期限的起算点，定为原肇庆市住建局注销涉案房产从被执行人名下转移登记到案外人王启超、陈淑萍名下的行为，被肇庆市中级人民法院二审判决撤销之日，适用法律错误。（二）退一步说，起诉期限的起算点即使不是行政行为的作出之日，而如生效裁定所说，是登记机关逾期仍未作出是否赔偿决定之日，申请人的起诉依然超期。对此，生效裁定已具体分析。申请人不服二审裁定的观点，申请再审，主要理由是他们曾于2017年12月21日立案，一审法院也于2018年1月17日立案，时间早于起诉期限届满之日2018年2月23日。但是其所谓的“新证据”，系在本案一审案件受理之前就已经存在了的，根本不属于最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条第一款第一项的“新证据”。请求驳回再审申请。

本院认为：本案是行政不作为纠纷，争议焦点是，本案应适用何种期限规定，申请人起诉是否超期，二审裁定改判撤销一审判决，驳回申请人的起诉是否正确。

关于本案应适用何种期限问题。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条、第二十三条，一并提起与单独提起行政赔偿诉讼的起诉期限有所不同。其中，单独提起行政赔偿诉讼，适用第二十二条“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出”的规定，而一并提起行政赔偿诉讼，则适用第二十三条“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”的规定。本案中，申请人根据上述司法解释第二十八条，将请求确认原肇庆市国土资源局拒不履行法院协助执行义务的行为违法和请求该局赔偿损失分为两案，同时提起，属于一并提起行政赔偿诉讼，因此应适用《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的一般起诉期限，而二审裁定适用的“收到赔偿申请后2个月+3个月”，是单独提起赔偿诉讼的起诉期限，不适用于本案，二审裁定适用法律错误。

关于申请人起诉期限的起算点问题。登记机关将涉案房产从被执行人名下转移登记到受让人名下之后，该转移登记的效力又有反复，先是登记机关自行撤销转移登记，将涉案房产恢复到被执行人名下，并补办查封登记，后是受让人不服转移登记被自行撤销，提起行政诉讼，经法院一、二审审理，最终以欠缺依据为由判决撤销登记机关的自行撤销行为。在该终审判决之前，涉案房产仍在被执行人名下，申请人作为申请执行人的利益仍有保障，如果当时申请人起诉登记机关不履行协助执行义务，并无必要。终审判决撤销登记机关的自行撤销行为后，申请人再起诉，才有诉的利益。故从登记机关自行撤销转移登记到上述终审判决生效之日这一段时间，不能计入起诉期限。申请人的起诉期限应从其得知上述终审判决之日重新起算。

关于申请人得知上述终审判决的时间问题。上述终审判决并未将申请人列为当事人，申请人得知该终审判决的时间尚无法精确确定，但即便从该终审判决的落款日2017年5月17日起算，申请人2018年4月9日提起本案诉讼，也未超过1年，故起诉未超期。所以，一审判决认为符合最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，申请人起诉并未超期，适用法律正确。二审裁定认为应于2018年2月23日前提起诉讼，申请人2018年4月9日起诉超期，结论错误。

综上，张静、李春有的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）项的规定。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款的规定，裁定如下：

本案指令肇庆市中级人民法院再审。

审判长　　林秀雄

审判员　　刘德敏

审判员　　林劲标

二〇一九年九月二十九日

法官助理      戴剑飞

书记员        林希翱

评析

本案中，被告将法院已查封房产转移登记给他人，违法性是无争议的。有争议的是原告起诉是否超期，这取决于起诉期限的起算点为何。被告主张起算点是被查封房产转移登记之日(2014年11月)，至迟是被告告知执行法院被查封房产已被转移之日(2015年12月)，故起诉超期;而原告主张起算点是转移登记恢复效力之日(2017年5月)，故起诉未超期。产生这一争议的背景是，被诉行政行为效力有反复，经历了有效(2014年11月-2016年1月)、失效(2016年1月-2017年5月)、复效(2017年5月至今)三个时期。被诉行政行为的效力在起诉之前反反复复，实践中并不少见①，并且，利害关系人往往在其失效前就已知道该行政行为。按照现行法，当时原则上就可起算起诉期限。这样就带来两个问题，一是行政行为失效期间，起诉期限是否继续计算?二是行政行为复效之后起诉，起算点是否更新?以下先梳理目前审判实务中三种主要做法，再分析哪一种更合理。

一、三种主要做法:从严格到宽松

1.不停止计算说

第一种做法认为，起诉期限如何计算，与行政行为的效力反复完全平行、没有交叉，行政行为失效前已经开始计算起诉期限的，失效期间不停止计算。复效后也不重新起算。以浙江省绍兴市柯桥区人民法院(2017)浙0603行初81号马某某诉绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局工伤认定纠纷为例，被诉工伤认定决定经历了以下三个阶段:2014年认定工伤一2016年年初被告撤销工伤认定一2016终决撤销被告年初的撤销决定。工伤认定决定恢复效力后，原告于20176起诉求撤销上述2014认定决定法院裁定驳回了原告的起诉，理由是2014年工伤认定决定早于同年5月送达原告，原告不服，应于修改前的《行政诉讼法》第三十九条规定的三个月起诉期限内起诉，原告20176月才起诉，超过法定期限且无正当事由。根据这份裁定书的逻辑，被诉行政行为的复效，对起算点没有任何影响。

这种做法的理由:一是按照通说，起诉期限不同于诉讼时效，没有中止、中断一说，故起算点是唯一的，一旦确定就不会再有第二个。如果认为在被诉行政行为失效前起诉，有一个起算点，复效后再起诉另有一个新的起算点，允许重新起算，行政行为失效期间不计算，无异于认为起诉期限也可以中止中断，将起诉期限与诉讼时效混为一谈。二是行政行为失效之前，起诉期限可能已经届满，诉权已告消灭，如果重新起算，将使诉权失而复得。三是现行法设定的“从利害关系人最初得知之日起计算”这一规则，并没有例外。在行政行为效力反复的情形中也应当适用，毋庸调整。

2.扣除说

第二种做法认为，行政行为失效期间，起诉期限停止计算，行政行为复效后，起诉期限继续计算，而非重新起算。以浙江省温州市中级人民法院(2014)浙温行终字第305号叶某某等人诉温州市规划局、第三人祝某等人规划许可纠纷为例，被诉规划许可经历了以下四个阶段:2011年11月被告许可第三人建房→2012年8月被告变更许可，但变更部分旋被法院撤销→2013年6月被告撤销许可一2013年10月法院终审判决撤销被告的撤销决定。规划许可恢复效力后，原告起诉请求撤销上述2011年规划许可，第三人辩称原告于2011年12月已经知道规划许可，至2014年4月起诉，已过两年的起诉期限。但法院不采纳第三人上述意见，认为2012年8月许可变更至2013年10月终审判决这一段期间，规划许可的效力尚未确定，上述被耽误时间不属于原告自身原因，不应计算在起诉期限内，故即便2011年11月规划许可作出时原告就已知道，至2014年4月起诉时仍未超过两年。按照这份判决的逻辑，起算点依然是原告最初知道行政行为时，起算点并不改变，但行政行为被改变和失效期间可以打除。

这种做法的理由:一是起诉期限的打除有实定法基础，即(行政诉讼法》第四十八条、行政行为失效期间符合扣除条件，应停止计算起诉期限不停止计算说认为起诉期限没有中止一说，与实定法不符。二是行政行为复效后，如果重新起算起诉期限，使得已经经过的期间归于无效，等于允许起诉期限中断，缺乏实定法基础，故只能继续计算。

3.重新起算说

第三种做法认为，行政行为失效期间，起诉期限停止计算，行政行为复效后，从利害关系人得知复效之日起重新起算，已经过的期间归零。以新疆生产建设兵团第一师中院(2015)兵一行终字第2号兵团第一师电力安装工程有限责任公司诉兵团第一师劳动和社会保障局、第三人雷云斌工伤认定纠纷为例，被诉工伤认定决定经历了以下三个阶段:2012年被告认定工伤一2013年被告撤销工伤认定，认定不构成工伤→2014年8月法院终审判决撤销被告2013年的两份决定。工伤认定恢复效力后，2014年10月原告起诉请求撤销该工伤认定。第三人辩称原告 2014 年才起诉，已经超过两年。但法院不采纳第三人上述意见，认为工伤认定恢复效力之前，不能计算起诉期限，上述2014年8月法院终审判决原告并未作为当事人参加诉讼，原告通过被告得知工伤认定恢复效力后才起诉，并未超期。前注释所引广东法院三份判决也采取了这种做法。

这种做法的理由:一是行政行为失效期间，利害关系人起诉缺乏诉的利益，客观上无法起诉，故不应继续计算起诉期限，不停止计算说未免强人所难，扣除说在这一点上是正确的。二是行政行为复效之后，重新发生诉的利益，此时重新开始计算。之所以不是继续计算，是因为行政行为失效之前有些利害关系人的起诉期限就已经届满，如果采取扣除说，将失效前、复效后的期间合并计算，起诉期限依然届满，意味着利害关系人重新陷人受侵害状态，却无法寻求救济，有失公平。诉权的失而复得，不是问题，反而是解决方案。三是扣除说需合并计算，待查明的事实较多，而重新起算说无须合并计算，待查明的事实较少，便于操作。

二、分析:实定法的发展

以上三种做法对比，哪一种更为合理?

开始计算救济期限的正当性，是客观上可以寻求救济，故不停止计算说不可采。对此，扣除说和重新起算说达成共识，二者分歧的根源在于，实定法没有规定可以重新起算，更没有规定重新起算的事由之一是行政行为的效力反复，这种情形下重新起算是否正当?

第一，重新起算，在现行法律和司法解释中虽然没有规定，但在最高人民法院行政庭2017年个案批复中已经出现

宁夏回族自治区高级人民法院曾向最高人民法院请示王某某与中卫市房屋产权产籍管理所、宁夏瑞丰小额贷款有限公司房屋抵押行政登记申请再审案，请示的法律问题是，权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议，行政诉讼起诉期限是否应当“扣除”。而最高人民法院行政庭的答复是:“本案涉及行民交叉案件起诉期限的计算问题。权利人在提起民事诉讼过程中，对被诉行政行为提出异议的，可视为其主张权利，符合我国行政诉讼法规定的起诉期限的扣除及延长等作为计算起诉期限特殊情形的法定事由。民事案件进入审理阶段，行政诉讼的起诉期限可从民事裁判文书生效之日重新计算。”当事人在民事诉讼中知道被诉行政行为，原本可以起算起诉期限，但因民事诉讼尚在进行中，故宁夏高院请示给出的解决方案是“扣除”，而最高人民法院行政庭的答复在“扣除”基础上进一步，可以“重新计算”。(客观上，因原告在民事诉讼期间才知晓被诉行政行为的内容，知晓之日起才计算起诉期限。但民事诉讼期间都予以扣除，因而其实际效果为起诉期限的起点在民事裁判生效之日。)

第二，行政行为的效力反复，也是重新起算的事由。

通过上述请示案，我们可以发现，现行法律，司法解释，预想的是较简单，较常见的“行政行为效力稳定，未受挑战”情形，对较复杂的“当事人通过不同诉讼种类解决同一实质争议”“行政行为虽然未曾失效，但一度不被法院民事或执行裁判认可，之后又被认可"①等情形，没有预作准备。因此，现行法的起算点规则也比较简单，仅取决于单一变量--初次知道行政行为之日，不考虑其他变量。这是需填补的法律漏洞，最高人民法院行政庭上述批复已经就其中一种情形予以填补。

行政行为效力反复也属于需要填补的情形，它与上述请示案的“权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议”有所不同，但也有共同点，即都属于“当时有正当理由未提起行政诉讼”的案型。具体而言，正当理由，在该请示案中是指当事人被动通过不同诉讼种类解决同一实质争议，故当时“无须”另外提起行政诉讼，在本案中是指当事人当时缺乏诉的利益，故“无法”提起行政诉讼。类比推理，本案亦应重新起算。

三、结论

行政行为一度失效，之后恢复效力的，尽管失效前利害关系人可能知道行政行为内容，起诉期限已经开始起算，但复效后利害关系人重新处于受影响状态，重新发生起诉的利益，应从其知道复效之日起，重新起算起诉期限，不宜以超期为由不予受理。起诉期限既可以中止，也可以中断。

(作者单位:广东省高级人民法院)

来源：《行政执法与行政审判》 第85期