裁判要点

登记机关办理公司注销登记应尽到合理审慎审查义务。原公司股东仅以申请公司注销登记的部分材料中本人签名不实为由要求撤销公司注销登记，登记机关据此撤销原公司注销登记的，法院应结合原公司申请注销登记目的是否合法，注销登记是否存在“重大且明显违法”情形，注销登记是否明显损害了债权人和其他利害关系人的合法权益，撤销公司注销登记的事实根据和法律依据是否充分，以及恢复原公司法人人格的必要性和合理性五个方面考量登记机关作出撤销公司注销登记决定的法律效果和社会效果，并综合评判撤销公司注销登记行为的合法性。

裁判文书

浙江省舟山市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）浙09行终89号

上诉人（原审原告）胡维杰，男，1965年4月1日出生，汉族，住舟山市定海区。

委托代理人（一般授权代理）陈波、王红女，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）舟山市市场监督管理局定海分局，住所地舟山市定海区海山路49弄1号。

负责人胡震鸣，该分局局长。

出庭应诉负责人董颖，该分局副局长。

委托代理人（一般授权代理）金伟，该分局工作人员。

委托代理人（一般授权代理）单贤定，浙江海务律师事务所律师。

上诉人胡维杰因与被上诉人舟山市市场监督管理局定海分局工商行政登记一案，不服舟山市定海区人民法院（2019）浙0902行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月9日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。经双方当事人同意，本案于2020年2月14日至2020年3月23日组织调解，调解期间不计入审限。后调解未果，本院于2020年3月24日公开开庭审理了本案。上诉人胡维杰的委托代理人陈波，被上诉人舟山市市场监督管理局定海分局的副局长董颖及委托代理人金伟、单贤定到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院认定，原舟山华利金属材料有限责任公司（以下简称原华利公司）成立于2013年2月26日，注册资本50万元，股东为原告胡维杰和案外人林文炎，由原告胡维杰担任法定代表人。因未参加2009年年检，原华利公司于2010年12月6日被吊销营业执照。2009年11月24日，由原告胡维杰和另一股东林文炎以自然人股东签名并加盖公司印章的《舟山华利金属材料有限责任公司股东会决议——关于公司解散、成立清算组的决议》载明，“经全体股东一致通过：1、同意解散公司；2、成立清算组，其成员由胡维杰、林文炎组成，其中由胡维杰任组长；清算组成立后应按《公司法》的要求开展工作，履行职责”。同日，原华利公司在《舟山日报》上刊登注销公告。2010年2月8日《舟山华利金属材料有限责任公司股东会决议——关于同意清算报告和申请公司注销的决议》、《清算报告》均由公司盖章并由原告胡维杰和另一股东林文炎以自然人股东和清算组成员签名。其中该份股东会决议载明，“会议就确认清算报告、公司解释事项，提交股东会议讨论。全体股东一致通过：1、同意本公司清算组出具的报告，经公司股东会审议确认，报告内容不含虚假，如有虚假，全体股东愿意承担一切法律责任；2、向工商部门申请注销登记”。《清算报告》载明，“……三、资产及负债清理情况：1、截止2010年1月30日止，本公司注册资本50万元，共有资产总额300.68元，净资产300.68元；2、各项税款已缴清，税务登记证已注销；3、债权债务已清理完结……”。2013年5月6日，原告胡维杰以清算组负责人签名并书面授权委托职工张荣向被告提交《公司注销登记申请书》，同时向被告提交了委托书、营业执照正副本、备案通知书、股东会决议、公告和清算报告。同日，被告根据原告和委托人张荣签名提交的《公司备案申请书》，在《备案审核表》上核准备案，并制作《企业登记证照颁发及归档记录表》。2017年10月30日，案外人林文炎向被告提交《关于要求撤销舟山华利金属材料有限公司注销的请求》。案外人林文炎于2018年1月22日向被告提交由其单方向宁波天童司法鉴定中心委托的《司法鉴定意见书》。该鉴定报告明确：1.日期为“2010年2月8日”的《舟山华利金属材料有限责任公司股东会决议》中自然人股东签字处“林文炎”签名字迹与现有样本中的“林文炎”签名字迹，不是同一人笔迹；2.日期为“2010年2月8日”的《舟山华利金属材料有限责任公司清算报告》中清算组成员签字处“林文炎”签名字迹与现有样本中的“林文炎”签名字迹，不是同一人笔迹；3.日期为“2009年11月24日”的《舟山华利金属材料有限责任公司股东会决议》中自然人股东签字处“林文炎”签名字迹与现有样本中的“林文炎”签名字迹不是同一人笔迹。2018年1月25日，被告制作《撤销公司登记立案审批表》。2018年5月28日，被告向原告胡维杰和林文炎发出《撤销登记听证告知书》。2018年6月12日，被告对原华利公司出纳张荣进行调查询问。2018年6月19日，原告胡维杰向被告提交关于要求听证的申请报告，被告于同日向原告胡维杰送达《听证通知书》。2018年7月2日，被告组织听证，原告胡维杰及其委托代理人夏立艇参加听证。2018年8月8日，被告对林文炎制作询问笔录。2018年8月17日，被告对原告胡维杰再次进行询问并制作询问笔录。在履行内部讨论程序后，被告于2019年1月16日作出了涉案《撤销登记决定书》。

原审法院认为，本案争议的焦点主要有以下三个问题：一是被告对涉案撤销登记决定所列申请人、被许可人是否符合相关法律规定；二是被告对涉案事实认定是否清楚；三是被告作出涉案登记决定程序是否合法、适用法律是否正确，是否超过一般行政行为最长保护时效。关于第一个问题。首先，作为股东的案外人林文炎显然与涉案公司注销登记具有法律上的利害关系，当股东认为行政机关的注销登记行为侵害了其权益时，其向行政机关申请撤销该登记行为无可厚非。鉴于涉案注销登记行为并非被告自行发现，而是通过股东林文炎向被告提出异议，多次向被告书面申请并提供相关证据后，被告才启动撤销程序，即只有在被告依职权自行纠错的情形下，才可不列申请人。因此，被告将林文炎列为申请人是正确的。其次，在原华利公司被注销前，公司处于被吊销状态，法人资格尚未消灭，故被告在注销登记时将原华利公司列被许可人正确。那么，在原华利公司股东林文炎申请撤销注销登记时，被告经调查后发现前面注销登记错误，因而将原华利公司仍列为被许可人，属于对注销登记错误的纠正。如果按原告所主张列原股东胡维杰、林文炎为被许可人或第三人显然不符合《中华人民共和国公司登记管理条例》（以下简称《公司登记管理条例》）规定的主体。故被告在涉案撤销登记决定书上所列主体是正确的，对原告该节主张不予采纳。关于第二个问题。被告根据林文炎的投诉举报以及提交的书面申请进行立案调查，通过对原告胡维杰和林文炎、张荣等相关人员进行制作调查笔录，对前面作出注销登记所依据的相关申请文件重新进行审查，包括对林文炎提交的在相关注销文件上的签名笔迹和由林文炎委托的司法鉴定报告，均经过原告胡维杰质证，并针对原告胡维杰对鉴定报告提出的异议，通过询问笔录形式征询其是否申请重新鉴定，在原告胡维杰明确表示不申请重新鉴定后才予以采信。庭审中该院亦征询过原告是否重新申请鉴定，原告均表示不申请重新鉴定，证明该司法鉴定结论是正确的，可以作为作出被诉行政行为的有效依据。故被告据此认定“被许可人以伪造签名等不正当手段向本局提交虚假的股东会议决议及清算报告等登记材料”因而取得被告核准对原华利公司的注销登记，认定事实清楚，证据确凿。鉴于原华利公司未依照《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）相关规定就公司注销、清算重大事项召开股东会议，并向登记机关提供伪造的股东林文炎签名等虚假申请资料取得被告注销登记，据此认定情节严重亦是正确的。关于第三个问题。根据该院已查明的事实，被告在作出涉案撤销注销登记决定前，履行了立案、调查、告知、向原告和张荣发出了限期举证通知书、询问通知书、听证通知书，并按法定程序举行了听证，在作出涉案决定前经过了案审会的讨论。虽被告制作的部分登记表、审批表和询问笔录中存在多处笔误，案件讨论笔录中签名错页等瑕疵，但该瑕疵并未违反法定程序，尚属于一般瑕疵。对于原告胡维杰主张因被告未通知林文炎参加听证，听证通知书未送达给原华利公司，听证程序严重违法一节，鉴于被告在事后就林文炎未参加听证在书面笔录中征询过其本人意见，林文炎明确表示无异议，且林文炎未参加听证不损害原告胡维杰的权利，亦不影响涉案事实的查明。至于听证通知书未送达给原华利公司，因公司的所有活动均由以其法定代表人为代表，被告将听证通知书送给作为原华利公司法定代表人的原告，并不违反相关法律规定，故对原告该节主张不予采纳。在法律适用上，被告认定被许可人原华利公司的行为违反了《公司法》第一百九十八条“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正……；对提供虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”之规定，并认定属于提交虚假材料取得公司登记违法行为且情节严重。原告主张该法条仅适用于公司设立登记，不适用于公司注销登记。根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》“一、以虚假材料获取公司登记问题，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以纠正。登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务，原告不申请撤诉的，人民法院应当驳回其诉讼请求。原告对错误登记无过错的，应当退还其预交的案件受理费。登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定办理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持”。又，根据全国人大常委会法制工作委员会关于公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题的答复意见，撤销被许可人以欺骗等不正当手段取得的行政许可，是对违法行为的纠正，不属于行政处罚。因此，在公司法未列明撤销公司注销登记法律规定的情形下，被告参照适用公司法设立登记的相关法条对涉案错误的注销登记行为进行纠正是正确的。鉴于属于纠错行为，故亦不适用关于一般行政行为最长保护时效五年的限制。故对原告该节主张不予采纳。综上，被告作出的涉案撤销注销登记决定所列的申请人、被许可人正确，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。原告胡维杰的诉讼请求应依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告胡维杰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡维杰负担。

宣判后，胡维杰不服，向本院提起上诉称，一、被上诉人作出的《撤销登记决定书》在行政相对人主体方面存在遗漏上诉人胡维杰、将林文炎列为申请人以及将原华利公司错列为被许可人的错误，而原审法院错误认为该决定书列明主体正确。二、原审认定《宁波天童司法鉴定中心司法鉴定意见书》结论正确，可作为作出被诉具体行政行为的有效依据，显然违反司法程序不能干涉行政程序的基本要求，且无法律依据。三、原审法院认定程序正当，缺乏依据。本案中被上诉人存在大量的违法程序，包括主体选择错误；提交的相关调查证据存在行政执法证件号码与执法人员不一致的问题；存在虚假证据如“案件来源登记表”时间为2017年10月30日，但案号为2018年案号；发给上诉人及林文炎的听证告知书内容存在差异且未向原华利公司发出听证告知书，存在违法；“听证笔录”“听证报告”涉及记载参加听证的办案人员有冲突，林文炎未能参加该次听证，也未说明其缺席听证的理由，听证程序违法，该听证报告及听证笔录不能作为本案定案的依据；案件讨论记录表涉及笔录记载的参加人员于最后签字的参加人员不同；“有关事项审批表”存在后补嫌疑，不能作为认定本案程序正当的依据。四、在法律适用方面，原审法院对适用《公司法》第一百九十八条“情节严重”情形没有说明，存在审判缺位。本案中（假设提交虚假材料事实成立），行为手段并不十分恶劣，按照张荣笔录内容，林文炎是知道吊销注销事实的；行为数量仅此一次，且只是为了注销而实施，不足以定性为情节严重；而行为后果的严重性也并不存在，到现在为止没有债权人对原华利公司提起诉讼，现在只是股东之间的所谓的清算问题，即使注销登记也不影响林文炎主张权利。因此，上诉人认为被上诉人无法提供情节严重的事实依据与自由裁量标准，应按照一般情节处理。综上，请求本院依法撤销原判，改判撤销被上诉人作出的舟市监定企撤字（2019）1号《撤销登记决定书》。

被上诉人舟山市市场监督管理局定海分局辩称，一、一审法院作出（2019）浙0902行初38号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。二、上诉人诉请缺乏事实根据和法律依据，其理由不能成立。第一，被上诉人作为被诉撤销登记决定，列申请人为林文炎，被许可人为原华利公司，符合《公司登记管理条例》的相关规定。第二，一审法院通过举证、质证、认证，采信《宁波天童司法鉴定中心司法鉴定意见书》作为本案证据，并综合相关证据认为鉴定意见书结论正确，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，并不存在司法程序干涉行政程序的问题。第三，《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）和《公司登记管理条例》虽未对启动撤销程序作出具体规定，但被上诉人按照程序正当的要求，依法受理、立案调查，在作出撤销登记决定前，分别告知申请人林文炎和上诉人听证权利，按照利害关系人要求举行了听证，并根据查明事实，被上诉人作出被诉撤销登记决定，并同日送达当事人。涉案行政行为属于注销行政登记，撤销被许可人欺骗等不正当手段取得的行政许可，是对违法行为的纠正，不属于行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》关于时效的规定。第四，被上诉人查明，2013年5月6日，被许可人原华利公司提出伪造林文炎签名的股东会决议及清算报告的虚假登记材料，取得被许可人注销登记，属于提供虚假材料取得公司登记违法行为且情节严重。该行为违反了《公司登记管理条例》第四十二条第（三）项、第四十三条第一款第（三）项规定。据此，根据《公司法》第一百九十八条、《公司登记管理条例》第六十四条之规定，被上诉人作出撤销登记决定，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确充分，也符合最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条第一、二款规定。综上，请求本院驳回上诉，维持原判。

原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。

二审庭审中，双方当事人主要围绕被上诉人舟山市市场监督管理局定海分局作出被诉撤销登记决定事实认定是否清楚、法律适用是否正确、行政程序是否合法等审理重点进行质证和辩论。

本院经审理查明，原华利公司成立于2003年2月26日，原审法院认定原华利公司成立于2013年2月26日该节事实错误，本院予以指正。本院对一审法院认定的其他基本事实予以确认。

本院认为，根据《公司登记管理条例》第八条第一款规定，设区的市（地区）工商行政管理局、县工商行政管理局，以及直辖市的工商行政管理分局、设区的市工商行政管理局的区分局，负责本辖区内相关公司的登记。原华利公司系由自然人股东胡维杰和林文炎设立的有限责任公司，被上诉人舟山市市场监督管理局定海分局作为其辖区内的公司登记机关，具有负责该公司相关登记事项的法定职责。

本案被诉行政行为系被上诉人舟山市市场监督管理局定海分局于2019年1月16日作出的舟市监定企撤字（2019）1号撤销登记决定，该决定撤销了被许可人原华利公司于2013年5月6日的注销登记。

根据双方当事人的诉辩意见，本院对本案的审理重点归纳并评析如下：

一、关于被上诉人舟山市市场监督管理局定海分局作出被诉撤销登记决定的事实认定问题

根据《公司法》第一百八十条第（四）项规定，公司因依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销等原因解散。该法第一百八十三条规定，公司因该法第一百八十条第（一）项、第（二）项、第（四）项、第（五）项规定而解散的，应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算。原华利公司系于2010年12月6日被吊销营业执照，符合公司解散事由并应进行清算，且该公司不再实际经营，对此，原华利公司股东林文炎应予明知。公司登记法律规范并未要求公司登记机关在办理注销登记时必须实质审查申请材料中签名的真实性或要求相关人员到场确认。本案中，原华利公司于2013年5月6日申请公司注销登记并提交了公司注销登记申请书、指定代表或者共同委托代理人的证明、备案通知书、股东会决议、清算报告、刊登注销公告的报纸报样、企业法人营业执照等申请材料，公司登记机关经审查注销登记申请材料齐全，符合《公司登记管理条例》第四十三条规定，于同日作出准予注销登记决定，已尽审慎审查义务，并无明显不当。

本案中，被上诉人舟山市市场监督管理局定海分局作出被诉撤销登记决定的主要依据是案外人原华利公司股东林文炎提供的《宁波天童司法鉴定中心司法鉴定意见书》和相关询问调查笔录。根据被上诉人提交的证据材料，该份司法鉴定意见书文号应为“甬童司鉴[2018]文鉴字第4号”，但被诉《撤销登记决定书》中错误表述为“甬童司鉴（2017）文鉴字第4号”，本院对此予以指正。该鉴定由林文炎单方委托，鉴定意见认为原华利公司提交的公司注销登记申请材料中的两份《股东会决议》和《清算报告》中的“林文炎”签名字迹与现有样本中的“林文炎”签名字迹，不是同一人笔迹。对此，上诉人胡维杰不予认可。而根据被上诉人在行政程序中对上诉人胡维杰、案外人林文炎和原华利公司出纳张荣等询问调查情况，各方对原华利公司股东林文炎就该公司清算、注销相关事项是否知情存在重大争议。其中，上诉人胡维杰陈述原华利公司因两名股东之间存在矛盾形式上未召开过相关股东会，但实质上已委托张荣办理公司注销事项并将相关情况告知林文炎；林文炎陈述其曾于2011年、2013年、2015年多次书面致函胡维杰要求对原华利公司进行清算和分配，且对公司注销不知情；张荣陈述其曾将公司注销进展情况告知林文炎并将刊登有注销公告的《舟山日报》送达林文炎。本院认为，即使涉案两份《股东会决议》和《清算报告》中“林文炎”签名非其本人签名，亦存在两种不同情形：一是林文炎对公司清算、注销登记事项确不知情而由他人伪造“林文炎”签名申请注销登记，此构成提交虚假材料行为；二是林文炎对公司清算、注销登记事项确系明知而不持异议，此仅构成签名不规范的情形。对此，被上诉人舟山市市场监督管理局定海分局作出被诉撤销登记决定时应当予以查清，而被上诉人并无充分证据证明原华利公司系以伪造签名等不正当手段向该局提供了虚假登记材料，径直认定原华利公司属于“提供虚假材料取得公司登记违法行为且情节严重”的应予撤销注销登记情形，事实认定主要依据不足。

二、关于被上诉人舟山市市场监督管理局定海分局作出被诉撤销登记决定的法律适用问题

根据《公司法》第一百九十八条规定，违反该法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。根据《公司登记管理条例》第六十四条规定，提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。根据《企业登记程序规定》第十七条规定，有下列情形之一的，企业登记机关或者其上级机关根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销登记：（一）滥用职权、玩忽职守作出准予登记决定的；（二）超越法定职权作出准予登记决定的；（三）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人作出准予登记决定的；（四）依法可以撤销作出准予登记决定的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得登记的，应当予以撤销。依照前两款规定撤销登记，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销，应当责令改正或者予以纠正。

本案中，原华利公司于2013年5月6日经核准注销，公司实体上已不复存在，而且没有证据证明该注销登记行为损害了相关债权人利益，亦不存在影响第三人权益或社会经营秩序的问题。承前所述，被上诉人作出被诉撤销登记决定认定原华利公司构成提供虚假材料取得公司登记且情节严重的违法行为主要依据不足，原华利公司股东林文炎认为相关注销登记申请材料上其签名不实，并不属于违反《公司法》第一百九十八条等法律规定的应予撤销公司注销登记的情节严重情形。且被上诉人在原华利公司已实际注销四年后，未综合考量原华利公司因被吊销营业执照后依法必须进行清算、注销，且原华利公司在注销后已不具备公司法律特征，以及撤销注销登记可能会对既存的社会经营管理秩序造成不良影响等实际情况，径直根据《公司法》第一百九十八条的规定作出撤销注销登记决定，缺乏必要性与合理性，法律适用不当。至于林文炎主张其作为原华利公司股东在清算、注销登记过程中存在权益被侵害等问题，可以通过民事诉讼等途径另行提起权利救济。

三、关于被上诉人舟山市市场监督管理局定海分局作出被诉撤销登记决定的行政程序合法性问题

第一，关于被上诉人作出被诉撤销登记决定所列主体问题。上诉人认为，被上诉人作出《撤销登记决定书》中列申请人为林文炎、列被许可人为原华利公司、遗漏当事人胡维杰，主体错误。本案中，因原华利公司股东林文炎向被上诉人举报要求撤销原华利公司注销登记，被上诉人为纠正该注销登记行为而作出被诉撤销登记决定，列林文炎为申请人，列被许可人为原华利公司，并列明原华利公司法定代表人为胡维杰，并未违反《公司法》等相关法律规定。

第二，关于涉案行政程序中听证程序的合法性问题。根据《行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。该法第四十八条规定，听证按照下列程序进行：（一）行政机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告；（二）听证应当公开举行；（三）行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避；（四）举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证；（五）听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。本案中，被上诉人为纠正其注销登记行为拟作出撤销注销登记决定，适用行政许可法关于听证程序的规定。听证程序是行政机关在作出行政决定前听取当事人陈述和申辩，并由参加人员相互进行质证、辩论和反驳，从而查明案件事实的过程。本案中，原华利公司股东胡维杰和林文炎均系被诉撤销登记行为利害关系人，被上诉人于2018年5月28日将《撤销登记听证告知书》分别送达上诉人胡维杰本人和林文炎，后胡维杰于次日向被上诉人作出《关于撤销登记听证告知书的回复》；被上诉人于2018年7月2日举行听证，但仅由上诉人胡维杰及其委托代理人参加，并无证据证明被上诉人通知林文炎参加，亦未说明林文炎缺席听证的理由，听证程序不当；虽被上诉人于同年8月8日对林文炎进行调查询问，告知该局考虑到高温天气且林文炎患有冠心病故未通知其于同年7月2日参加听证，林文炎表示没有异议，但不能以此反证被上诉人组织听证程序合法。但被上诉人制作的听证笔录中记录了上诉人胡维杰及其委托代理人的陈述，且由上诉人胡维杰签字确认，故对于上诉人胡维杰陈述的内容，可以作为被上诉人行政程序中认定案件事实的依据。故，被上诉人虽告知利害关系人申请听证的权利，但实际组织听证时未通知利害关系人参加，违反行政许可法关于听证程序的规定。

第三，关于行政程序办案期限的问题。行政机关负有按期履行法定职责的义务。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，被上诉人于2018年1月25日立案，至2019年1月16日作出被诉撤销登记决定，超过正当办案期限且未提供经审批延长或存在其他不计入办案期限的正当情形的相关证据，有违行政程序规范。另，根据被上诉人提交的证据材料，被上诉人在制作行政案卷相关材料中存在多处错误，对此原审法院已予指正，希望被上诉人今后进一步规范执法和应诉工作。

四、关于本案原审审判程序存在的问题

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，原华利公司股东胡维杰和林文炎与被诉撤销登记行为均有利害关系，胡维杰不服被上诉人作出被诉撤销登记行为提起本案原审诉讼，在林文炎未申请参加诉讼的情况下，原审法院应当通知其作为第三人参加诉讼，而原审法院未追加林文炎为本案第三人，审判程序不当。但鉴于本案二审经审理认为被上诉人作出被诉撤销登记决定并无充分的事实根据和法律依据，行政程序不当，依法应予撤销，使涉案行政法律关系恢复到初始状态，并未因本案行政案件处理结果导致林文炎需承担义务或者减损其权益。故为避免程序空转、减轻当事人诉累，本案二审经依法审理作出裁判，对原审不予发回重审。

综上，被上诉人舟山市市场监督管理局定海分局于2019年1月16日作出的舟市监定企撤字（2019）1号《撤销登记决定书》并无充分的事实根据和法律依据，行政程序不当，依法应予撤销。上诉人胡维杰的部分上诉理由成立，原审判决依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销舟山市定海区人民法院（2019）浙0902行初38号行政判决；

二、撤销被上诉人舟山市市场监督管理局定海分局于2019年1月16日作出的舟市监定企撤字（2019）1号《撤销登记决定书》。

一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人舟山市市场监督管理局定海分局负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　王卫东

审 判 员　周　杰

审 判 员　岑锦山

二〇二〇年四月九日

法官助理       方园

代书记员　斯洲慧

评析

公司注销登记是登记机关作出的消灭公司人格的登记行为，对外具有公示和公信效力，在商事法律关系和行政法律关系方面均具有重要意义。而撤销公司注销登记是恢复一个已被消灭的公司人格，涉及原公司与股东之间、原股东之间、原公司与债权人之间等各方法律关系的恢复与重置，行政机关“纠错”更应“慎之又慎”，否则公司登记效力的稳定性、权威性和公司登记管理秩序将无从保证。本案的争议焦点包括登记机关办理公司注销登记的审查职责，申请人提交虚假材料骗取注销公司登记的认定与处置，以及行政机关自我纠错是否应当遵循正当程序原则。

一、登记机关办理公司注销登记应尽到合理审慎审查义务

根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》(法办[2012]62号)第一条，“因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务，原告不申请撤诉的，人民法院应当驳回其诉讼请求……公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持”。关于“是不是所有股东签字都要股东本人到场核对笔迹才算尽到审慎审查义务”的问题，《最高人民法院关于对(关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要〉的疑问的答复》中第三点的意见是否定的，认为“人民法院不能单独以公司登记机关在办理登记时没有进一步要求申请人提供证明签名真实性的证据或者相关人员到场确认即认定登记机关未尽到市慎审查义务、仍然要结合其他情形判断公司登记机关是否尽到审情审查义务”。

因《公司法》等现行相关法律规范并未要求公司登记机关在办理注销登记时必须实质审查申请材料中签名的真实性，或要求相关人员必须到场确认;且要求公司登记机关逐一事查申请材料中签名的真实性既不具有现实可能性。也将严重影响行政效率。故当前公司登记行政管理实践和司法实务主流观点普遍认可对各类公司登记采取形式审查主义，即由申请人对申请材料的真实性负责，登记机关只对申请人提交的申请材料是否符合法律规定的形式要件进行审查。

本案中，因原华利公司股东胡某和林某对公司经营产生重大分歧导致公司无法正常开展生产活动且未参加2009年年检，工商部门于2010年12月6日吊销该公司营业执照，且该公司不再实际经营，符合公司解散事由并应依法进行清算。原华利公司于2013年5月6日申请公司注销登记，提交了公司注销登记申请书、指定代表或者共同委托代理人的证明、备案通知书、股东会决议、清算报告、刊登注销公告的报纸报样、企业法人营业执照副本等申请材料，登记机关经审查上述注销登记申请材料齐全，符合《公司登记管理条例》第四十三条规定的形式要件，于同日作出准予注销登记决定，已尽合理审慎审查义务，并无明显不当。

但是，如以“一般社会人”的标准判断即可以发现申请人提交的申请材料存在明显涂改、同一份申请材料前后签名明显不一致、签名错漏等明显不符合形式要件的情形，公司登记机关应当通过询问、调查等合理方式进一步核实;未经核实径行作出注销登记的，结合具体案情可以认定登记机关未尽到合理审慎审查义务。

二、关于提交虚假材料骗取公司注销登记的认定

因《公司法》并未对注销登记设置专门的程序，故参照《公司法》第一百九十八条和《公司登记管理条例》第六十四条规定，提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，公司登记机关应当责令改正，处以罚款;情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。对此，从构成要件分析，“提者取其手段”行为要件，“隐瞒重要事实”是目的要件，“取得公司登记”是后果要件。从罚则分析，构成骗取公司登记的，一般由公司登记机关责令改正，处以罚款;对于构成“情节严重”情形的，如申请人与登记机关恶意申通损害国家利益、社会公共利益，或为抽逃资金、隐匿债务等申请注销登记且明显损害公司债权人或其他利害关系人合法权益的，由公司登记机关撤销该公司登记或吊销营业执照。

本案中，原华利公司于2010年12月6日被吊销营业执照，符合公司解散事由并应依法进行清算，对此，原华利公司股东胡某、林某均应是明知的。定海市场监管分局作出被诉《撤销登记决定书》的主要依据是林某单方委托宁波天童司法鉴定中心出具的《司法鉴定意见书》和相关询问调查笔录。话鉴定意见认为原华利公司于2013年5月6日提交的公司注销登记申请材料中的两份《股东会决议》和《清算报告》中的“林某”签名字迹与其申请鉴定时提交的签名样本中的字迹，不是同一人笔迹。而根据定海市场监管分局在行政程序中的询问调查情况，胡某、林某和案涉注销登记经办人即原华利公司出纳对林某就该公司清算、注销相关事项是否知情存在重大争议。退一步分析，即使涉案两份《股东会决议》和《清算报告》中“林某”签名非其本人签名，亦存在两种不同情形:-是林某对公司清算、注销登记事项确不知情而由他人伪造其签名申请注销登记，此构成“提交虚假材料”，但至于是否构成“情节严重”，仍应从行为人是否有主观恶意以及是否造成较为严重的社会危害后果等方面进一步考量，否则《公司法》第一百九十八条从违法情节上区分设置不同的罚则就毫无意义了;二是林某对公司清算、申请注销登记事项确属明知但不予配合，而对他人代为签名不持异议，此仅构成签名不规范问题，不属于“提交虚假材料”情形。对此，行政机关在行政程序中未予查清，且无充分证据证明原华利公司确系以伪造签名等不正当手段向登记机关提供虚假材料，便径直认定原华利公司属于“提供虚假材料取得公司登记违法行为”且“情节严重”的应予撤销注销登记情形，作出撤销原华利公司注销登记的决定，主要证据不足。

三、撤销公司注销登记应综合考量法律效果和社会效果

“撤销公司登记”与“吊销营业执照”在行政行为性质上有本质区别。吊销营业执照是法定行政处罚种类，而根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题的答复意见》(法工委复〔2017)2号)，“撤销被许可人以欺骗等不正当手段取得的行政许可，是对违法行为的纠正，不属于行政处罚”。基于两者行为性质的不同、行政程序的设置也有较大区别。而《公司法》第一百九十八条将“撤销公司登记”与“吊销营业执照”并列作为销则内容，容易在行政管理实践中产生歧义。

撤销公司注销登记是恢复一个已被消灭的公司人格，涉及原公司与股东之间、原股东之间、原公司与债权人之间等各方法律关系的恢复与重置结合现行法律规定和行政管理实践，法院可以从以下五个维度考量登记机关作出撤销公司注销登记决定的法律效果和社会效果，并综合评判撤销公司注销登记行为的合法性:一是原公司申请注销登记是否符合法定情形、目的是否合法;二是登记机关核准注销登记是否存在“重大且明显违法”情形;三是注销公司登记是否明显损害了债权人和其他利害关系人的合法权益;四是登记机关撤销公司注销登记的事实根据和法律依据是否确实充分;五是撤销公司注销登记即恢复原公司法人人格的必要性和合理性。其中，必要性主要考量恢复公司人格是否系处理涉案争议的唯一途径或最直接途径，如有其他法定途径可以救济的，一般不建议登记机关通过撤销注销登记处理;合理性考量撤销注销登记是否会对现有公司登记管理秩序和其他社会关系造成影响。

以本案为例，第一，原华利公司已于2010年被吊销营业执照且未再实际经营，符合公司解散事由并应依法清算，后于2013年申请公司注销登记符合法定情形，目的正当。第二，登记机关经审查认为原华利公司于2013年5月6日申请注销登记材料齐全、符合形式要件并于同日核准备案，已尽合理审慎审查义务，程序合法，不存在“重大且明显违法”情形。第三，根据定海市场监管分局在行政程序中的调查，没有证据证明原华利公司注销登记损害了该公司既有债权人的利益，亦不存在影响其他利害关系人合法权益和社会经营秩序的情形。原股东如认为公司仍有财产未予清算、分配，办理注销登记损害了其财产权益，可以通过民事诉讼等途径另寻救济。第四、承前所述，定海市场监管分局依据《公司法》第一百九十八条作出被诉撤销登记决定，认定原华利公司构成提供虚假材料取得公司登记且情节严重的违法行为，事实依据和法律依据不足。第五，本案中，定海市场监管分局未综合考量原华利公司系因被吊销营业执照后依法必须进行清算、注销，该公司已实际注销四年且未再进行实质经营已不具备公司法律特征，以及撤销注销登记可能会对既存的社会经营管理秩序造成不良影响等实际情况，作出撤销注销登记决定缺乏必要性与合理性。

综上，本案二审认为定海市场监管分局撤销原华利公司注销登记并无充分的事实和法律依据，且缺乏必要性和合理性，不应子以支持。进言之，如果本案认可公司登记机关撤销注销登记的效力，则对登记机关办理注销登记苛加了实质市查义务，既无上位法律规定，亦不具有现实可能性，且有违行政管理实际。

四、行政机关自我纠错应当遵循正当程序

行政行为确有违法或不当之处的，由行政机关自我纠错是实质性化解行政争议的重要方式，也是行政机关的职责所在。因现行法律并未专门就行政机关纠错程序作出规定，行政机关纠错应当符合单行法律，如《行政许可法》《行政处罚法》立法精神和原则，同时应当遵循正当程序。

正当程序原则要求行政机关负有按期履行法定职责的义务。对此，《行政诉讼法》第四十七条第一款规定弥补了当前单行行政法关于行政机关一般履职期限缺失的立法空白，明确行政相对人申请行政机关履行保护其人身权财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，行政相对人可以向人民法院提起履职之诉。即行政机关的一般履职期限是受理行政相对人申请之日起两个月。本案中，定海市场监管分局根据原华利公司股东林某的举报，对原华利公司骗取注销登记一案进行调查，从 2018年1月25日立案，至2019年1月16日作出被诉撤销登记决定，超过正当办案期限且未提供经审批延长或存在其他不计入办案期限的正当情形的相关证据，有违行政程序规范。

综上，本案二审法院经审理认为定海市场监管分局作出被诉撤销登记决定并无充分的事实根据和法律依据、行政程序不当，被诉《撤销登记决定书》依法应予撤销。

需要说明的是，本案一审法院未通知林某作为第三人参加诉讼，审判程序存在问题。但因二审判决结果使涉案行政法律关系又恢复到初始状态，并未因本案行政诉讼导致林某承担义务或者减损权益，故为避免程序空转、减轻当事人诉累，二审直接改判撤销被诉舟市监定企撤字(2019)1号《撤销登记决定书》，符合行政诉讼程序规定。

(作者单位:浙江省舟山市中级人民法院)

来源：《行政执法与行政审判》 第84期