裁判要点

在复议决定仅改变原行政行为的法律依据而未改变处理结果的定性上，《行政诉讼法》与《行政复议法》的规定存在评判差异，引发法律适用问题。

行政诉讼中，将未改变原行政行为处理结果的复议决定视为维持原行政行为，因此，申请强制执行的机关应当是原行政行为的作出机关，申请强制执行的标的应当是原行政行为。行政复议中，将对原行政行为的事实认定、程序履行、法律适用、处理结果等任何一方面的改变都视为对原行政行为的改变，从而将申请强制执行的标的规定为行政复议决定而非原行政行为。但是，人民法院审查行政非诉案件，仍应当适用行政诉讼的相关规定而非行政复议的相关规定。所以，对于未改变处理结果的行政复议决定，依法应当裁定不予强制执行。

裁判文书

天津市第二中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）津02行审复2号

复议申请人（原申请执行人）天津市应急管理局，住所地天津市河西区宾水道增9号环渤海发展中心A座10-11层。

法定代表人王通海，局长。

委托代理人王强，天津市应急管理局干部。

委托代理人周永妍，天津赫德律师事务所律师。

被申请人（原被执行人）天津市河东区新煮意津滨大道餐饮店，住所地天津市河东区津滨大道53号（万达广场室内步行街三层306A）。

经营者温德山，男，1949年2月13日出生，汉族，天津市河东区新煮意津滨大道餐饮店总经理，住吉林省东辽县。

复议申请人天津市应急管理局不服天津市河西区人民法院（2020）津0103行审8号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。

复议申请人天津市应急管理局向天津市河西区人民法院申请强制执行其对被申请人天津市河东区新煮意津滨大道餐饮店作出的（津）应急行复决〔2019〕007号《行政复议决定书》第一项。天津市河西区人民法院经审查认为，天津市应急管理局依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，具有作出《行政复议决定书》的主体资格及法定职权。天津市应急管理局经过行政复议程序，在法定期限内作出行政复议决定，行政复议行为具有合法性。但是天津市河东区应急管理局作出的（津河东）安监罚〔2019〕执2-015号《行政处罚决定书（单位）》有并列的两项处罚内容，天津市应急管理局撤销了第一项处罚内容，导致第一项处罚内容不具有可执行性，也就不存在申请执行的法律问题；其变更了第二项处罚的定性依据，未改变第二项处罚的事实认定和处罚依据，也未改变第二项处罚的结论，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第一款规定的视为维持原处罚内容的情形。况且，天津市应急管理局请求事项描述的“即强制被执行人缴付（津河东）安监罚〔2019〕执2-015号《行政处罚决定书（单位）》项下罚款人民币壹万元”内容，仍然是天津市河东区应急管理局行政处罚决定的第二项内容。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条第（一）项的规定，维持原行政行为的复议决定，由原行政行为作出机关即天津市河东区应急管理局申请法院强制执行。因此，由天津市应急管理局申请执行《行政复议决定书》与现行法律规定不符，属于《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第一款第（二）项的情形。此外，天津市应急管理局请求事项的描述还存在事实不清的情况，既申请执行《行政复议决定书》第一项即撤销《行政处罚决定书（单位）》部分内容，又将其描述为缴付罚款的处罚内容，二者相互矛盾。综上，依据《中华人民共和国行政强制法》第五十八条之规定，裁定：对天津市应急管理局作出的（津）应急行复决〔2019〕007号《行政复议决定书》不予强制执行。

复议申请人天津市应急管理局认为，一、申请强制执行的复议决定属于变更原具体行政行为的复议决定，依法应当由复议机关提出强制执行申请。原审法院对复议申请人作出的复议决定类别的认定存在错误。二、原审法院认定复议申请人提出的行政行为强制执行申请明显缺乏事实根据，故裁定不予执行，属于适用法律错误。三、原审法院认为复议申请人请求事项的描述存在事实不清的情况，但该情形实际属于笔误，且该情形也不应构成对复议申请人所提申请不予执行的理由。请求：撤销天津市河西区人民法院作出的（2020）津0103行审8号行政裁定书，对复议申请人就强制天津市河东区新煮意津滨大道餐饮店（经营者温德山）执行（津）应急行复决[2019]007号《行政复议决定书》的申请予以准许。

经审查查明，2019年8月13日，天津市河东区应急管理局（以下简称：河东应急局）向被申请人天津市河东区新煮意津滨大道餐饮店（以下简称：新煮意餐饮店）作出（津河东）安监罚〔2019〕执2-015号《行政处罚决定书（单位）》，查明新煮意餐饮店存在的违法事实：1.未如实记录安全生产教育和培训的情况；2.未按照规定制定生产安全事故应急救援预案。认定新煮意餐饮店的违法事实1违反《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第四款，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（四）项，决定罚款人民币壹万元，认定新煮意餐饮店的违法事实2违反《中华人民共和国安全生产法》第二十二条第（一）项，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（六）项，决定罚款人民币壹万元；合计罚款人民币贰万元。

新煮意餐饮店不服，向复议申请人天津市应急管理局提出行政复议。2019年10月24日，天津市应急管理局作出（津）应急行复决〔2019〕007号《行政复议决定书》，决定：一、撤销河东应急局作出的（津河东）安监罚〔2019〕执2-015号《行政处罚决定书（单位）》中关于“对申请人未如实记录安全生产教育和培训情况决定给予人民币壹万元罚款”的行政处罚决定，撤销“合计以上2项决定给予人民币贰万元罚款”的行政处罚内容；二、变更河东应急局作出的（津河东）安监罚〔2019〕执2-015号《行政处罚决定书（单位）》中关于“对申请人未按照规定制定生产安全事故应急救援预案违反《中华人民共和国安全生产法》第二十二条第（一）项，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（六）项，决定罚款人民币壹万元”，为“未按照规定制定生产安全事故应急救援预案违反《中华人民共和国安全生产法》第七十八条，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（六）项，决定罚款人民币壹万元”。2019年10月26日，新煮意餐饮店经营者温德山签收《行政复议决定书》。新煮意餐饮店在法定期限内未提起行政诉讼也未履行缴纳罚款义务。2020年1月8日，天津市应急管理局向新煮意餐饮店履行催告程序。新煮意餐饮店逾期仍未履行缴纳罚款义务。天津市应急管理局向原审法院申请强制执行，请求强制执行其作出的（津）应急行复决〔2019〕007号《行政复议决定书》第一项，即强制新煮意餐饮店缴付（津河东）安监罚〔2019〕执2-015号《行政处罚决定书（单位）》项下罚款人民币壹万元。

本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，复议申请人具有作出《行政复议决定书》的主体资格及法定职权。复议申请人经过行政复议程序，在法定期限内作出行政复议决定，行政复议行为具有合法性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第一款规定，“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。”河东应急局作出的（津河东）安监罚〔2019〕执2-015号《行政处罚决定书（单位）》有并列的两项处罚内容，复议申请人撤销了第一项处罚内容，故该项内容不具有可执行性；变更了第二项处罚的定性依据，未改变第二项处罚的事实认定和处罚依据及结论，故应视为维持原处罚内容的情形。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条第（一）项的规定，“申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理:（一）维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；”因此，复议申请人向原审法院申请执行《行政复议决定书》不符合法律规定。复议申请人的请求事项亦存在描述事实不清的情形。原审法院裁定正确，应予维持。综上，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十一条之规定，裁定如下：

驳回复议申请，维持原裁定。

本裁定送达后即发生法律效力。

审判长　　兰芳

审判员　　陈艳

审判员　　张杰

二〇二〇年九月十一日

书记员　　崔维

评析

行政复议制度与行政诉讼制度均为相对人对原行政行为不服时的他力救济制度，二者本应相互配合共同发挥解决行政争议的制度功能。随着《行政诉讼法》2015年的大修完毕，实施逾20年的《行政复议法》已有一些与现行《行政诉讼法》差异的规定。其中，比较突出的是在“是否改变原行政行为”的评判上存在差异，即只有“结果改变”才属于改变原行政行为，还是只要“事实、程序、法律适用、结果”等方面改变其一就属于改变原行政行为。这种评判上的差异在司法实践中引发不少法律适用问题。

一、法律评判差异的现实表现(一)行政复议制度的规定

行政复议制度对复议决定是否改变原行政行为的评判，主要依据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项。该条款赋予复议机关的行政复议决定有权对原行政行为的事实、证据、适用法律、行政程序、职权、明显不当等五方面进行审查和判断。因而，只要复议机关仅仅变更了原行政行为上述五个方面的任意一个方面，就属于行政复议制度下对原行政行为的改变。所以在本案中，市应急局根据其对河东区应急局《处罚决定书》法律适用这一个方面的改变，就可以认为其改变了河东区应急局的《处罚决定书》。

(二)行政诉讼制度的规定

行政诉讼制度对复议决定是否改变原行政行为的评判，集中规定于《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》(以下简称《适用解释》)第二十二条。该条款仅认可复议决定对原行政行为处理结果的改变、确认原行政行为无效或违法(程序违法除外)，属于“改变原行政行为”，明确将复议决定变更原行政行为的主要事实、证据、适用法律、行政程序等方面但未变更处理结果的情形，均不视为改变原行政行为而视为维持原行政行为。所以在本案中，法院认为市应急局的《复议决定书》对河东区应急局的《行政处罚决定书》法律适用的变更不属于对原行政行为的改变。

二、法律评判差异带来的法律问题

2015新《行诉法》将原行行为作出机关与复议机关确立为共同被告，基本消弭了上述法律评判差异在诉讼案件中的影响。但是在行政非诉审查案件中，上述法律评判差异却引发不少法律问题。

(一)申请主体无法确定

当行政复议仅改变原行政行为的事实、证据、程序、法律适用任一元素或全部元素时、复议机关会认定原行政行为已经被改变，不具有执行力，进一步会自己执行复议决定或申请法院强制执行复议决定。申请的主体是复议机关。

但审判机关从处理结果上看，仍然认为原行政行为对相对人的影响没有消除，现有的处理结果是原行政行为施加于相对人之上，所以原行政行为仍具有执行力，那么申请主体只能是原行政机关而非复议机关。复议机关与审判机关各持一种道理，各引一部法律规定，导致非诉审查案件的申请主体无法确定。

当复议机关为原行政行为作出机关的同级人民政府时，两者职权范围的差异更导致原行政行为的行政管理事项由复议机关作为申请主体的职权不四配的法律问题，也违背职权法定原则。

(二)执行标的无法确定

申请主体的无法确定也就无法确定申请执行的标的究竟是复议决定还是原行政行为。如果原行政行为的若干要素改变不是对原行政行为的实质否定性评价，那么原行政行为仍具有执行力，执行标的应当是原行政行为;反之不具有执行力的原行政行为当然不能成为执行标的，而应由复议决定成为执行标的。

况且，未对原行政行为处理结果改变的复议决定，其性质不仅仅是对原行政行为的监督，还是对原行政行为错误的自我纠正，实为补足了原行政行为的法律缺陷，增强了原行政行为的法律效力。若以复议决定替代原行政行为作为执行标的，那么复议决定的纠正和补强效果就无法通过对原行政行为的申请执行而得到体现，也会出现纠正了的原行政行为无法作为执行标的得以执行而起到纠正作用的复议决定却得以执行的法律逻辑混乱。

(三)执行依据无法确定

执行标的的无法确定也带来执行依据的无法确定。执行依据的无法确定还另有自身因素。原行政行为的执行依据往往是该行政管理领域的法律和《行政强制法》。复议决定的执行依据只是《行政复议法》第三十三条第(二)项，缺乏行政管理领域的具体依据。

三、法律评判差异的原因分析(一)二者视角不同

之所以行政复议制度与行政诉讼制度在改变原行政行为的问题上存在法律规定的差异，是因为二者的视角不同。视角不同必然带来评判结果的差异。

行政复议是从对行政行为构成要素合法性审查的视角出发。行政复议对行政行为合法性的审查，一般是从主体、职权、事实、程序、法律适用等五个方面的构成要素逐一进行审查。只要其中任意一方面存在问题，复议机关作为上级机关都有相应的职权通过行政复议决定直接予以更正。因此，复议机关决定对原行政行为某一构成要素的更正后，即是对整个原行政行为的改变。

行政诉讼是从解决行政争议的视角出发。行政诉讼对原行政行为的合法性审查，重在切实解决行政争议。原行政行为对相对人的影响主要通过处理结果来体现。行政主体与相对人的行政争议也主要是通过对行政行为处理结果的不同主张来呈现。原行政行为只有被改变处理结果、被确认无效或违法，才会对相对人的权利义务造成实质影响，才会对行政争议形成实质解决。

行政复议与行政诉讼二者的视角不同，导致二者在评判是否改变了原行政行为上存在评判差异。从法律效果上讲，对原行政行为的改变，属于对原行政行为的一种否定性评价。行政复议与行政诉讼对原行政行为否定性评价的差异，对于行政诉讼制度中的非诉审查和诉讼审理都会引发若干法律问题，对于行政管理机关合法性考核造成不小的混乱。

(二)二者修订进度不同

行政复议与行政诉讼在改变原行政行为的评判上的差异，在 2015 年《行政诉讼法》大修之前并不存在。

大修前的《行政诉讼法》在处理行政复议行为与原行政行为时，分别审查原行政行为和复议行为合法性。只要复议决定在“事实和证据、适用法律、行政程序、越权或滥用职权、明显不当”等五方面中的任一方面改变了原行政行为，复议决定就属于对原行政行为的改变，复议机关就须单独成为行政诉讼被告;反之，只有复议决定维持原行政行为，复议决定才属于未改变原行政行为，原行政行为的作出机关就单独成为行政诉讼被告。

诞生时间晚于《行政诉讼法》的《行政复议法》，由于沿用行政诉讼制度对复议决定是否改变原行政行为的评判规定，不存在前述法律差异问题，所以《行政复议法》规定复议决定对上述五方面任一方面改变后须由复议机关以自己的名义向法院申请执行复议决定，也不会出现前述案例的法律差异问题。2015关大多维持较少改变原行 政行为的“维持会”问题设立共同告制。2018的适用解释》为具体化共同被告制度，规定改变原行政行为的评判标准即处理结果上的改变尚未修订的《行政复议法》仍沿用原先的改变原行政行为的评判标准，与现行行政诉讼制度出现法律规定的差异。

(三)二者对原行政行为的监督程度不同

《行政复议法》在总则部分，将其性质定位于对原行政行为的纠正、对相对人合法权益的保护、对行政机关行使职权的保障和监督。因而，行政复议行为对原行政行为的监督，主要体现在对原行政行为的主体资格和法定职权、履行的程序、认定的事实、适用的法律、处理的合理性等具体方面的监督。只要纠正其中一部分内容就属于对原行政行为的纠正。

这种监督体现了行政体系内部上下层级之间的在行政行为构成因素具体方面的监督。这种监督虽然有利于原行政行为作出机关更明确地认识到自身的法律问题，改进今后的工作，但是未对相对人要求保护权利义务的主张予以实际回应，未对行政争议予以根本解决。由于行政行为是通过其处理结果来影响行政相对人的权利义务的。只要行政行为的处理结果未受到改变，那么行政层级之间的其他纠正就对相对人权利义务仍未产生实际保护，对相对人而言，就是未纠正。

新《行政诉讼法》在其《适用解释》中通过规定复议机关未改变原行政行为处理结果的复议决定一律视为维持决定，解决了上述行政层级之间的部分纠正对相对人权利义务仍未产生实际保护的问题，将行政层级之间的监督和纠正从原行政行为的主体资格和法定职权、履行的程序、认定的事实、适用的法律、处理的合理性等具体方面，直接突破至对相对人权利义务实际影响的整体效果。只要处理结果未改变，就属于行政复议对原行政行为未改变，行政复议对原行政行为与相对人之间的行政争议未作出实质判断。因此，在人民法院审查行政非诉案件中，从保护相对人合法权益和切实解决行政争议的立法目的出发，只能适用《适用解释》的相关规定，对申请执行未改变原行政行为处理结果的复议决定视为维持决定，对其不予强制执行。

目前，《行政复议法》的修订正在推进过程中，本案所反映的行政复议与行政诉讼法律评判差异问题，正好为《行政复议法》的修订提供一种实践经验和修订思路。

(作者单位:天津市河西区人民法院)

来源：《行政执法与行政审判》 第85期