（一）汝政土［2014］11号决定的性质。收回国有土地使用权是地方人民政府及其土地管理部门管理、保护和开发土地资源的重要行政管理措施，实践中要区分是行政处理决定还是行政处罚决定。二者的法律性质、法定程序、法律依据不同，《原国家土地管理局<关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见>的通知》（［1997］国土［法］字第153号）对此进行了细致区分。本案中，丁春玲与罗店镇政府签订转让协议有偿取得案涉土地后，因故不能正常使用，经双方协商一致，将案涉土地置换为罗店镇计生办南侧4间门面房的土地，丁春玲在置换后的土地上建房使用至今。置换土地后，罗店镇政府即将案涉土地以出租他人等形式进行管理使用。由此可知，本案国有土地使用权的收回，虽然最终的结果及表现形式是汝南县政府作出汝政土［2014］11号决定，但本质上是源于罗店镇政府与丁春玲达成的土地置换合意，汝政土［2014］11号决定只是对上述合意的具体履行行为。本案不符合《土地管理法》第五十八条、第八十条等规定的情形，因此该“协议收回”不属于上述规定的法定收回情形。

（二）汝政土［2014］11号决定是否合法。按照依法行政的要求，在充分保障相对人及利害关系人合法权益的前提下，应当允许行政机关自行主动管理。这样不仅体现了行政机关依法行政，而且有利于切实解决行政争议，维护社会的和谐稳定。本案中，根据丁春玲与罗店镇政府签订的案涉国有土地转让合同，丁春玲实质上取得案涉土地使用权，之后，因丁春玲不能使用该土地，双方协商置换另一块土地，丁春玲实际使用置换后的土地时，已丧失对案涉土地的使用权。置换土地后，丁春玲不再具有合法权益。汝南县政府收回案涉土地并注销案涉土地证，属于汝南县政府依法行政的职责范围，符合客观实际和相关法律法规规定，该处理结果并无不当。原审法院判决驳回丁春玲的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。

抗诉机关河南省人民检察院。

申诉人（一审原告、二审上诉人）丁春玲，女，汉族，1973年3月17日出生，住河南省汝南县。

委托代理人张卫华，河南熙盛律师事务所律师。

被申诉人（一审被告、二审被上诉人）汝南县人民政府，住所地：河南省汝南县汝宁街道办事处古城大街7号。

法定代表人刘军民，该县人民政府县长。

委托代理人吴立明，汝南县司法局工作人员。

委托代理人潘喜民，河南胜蓝律师事务所律师。

被申诉人（一审第三人、二审被上诉人）汝南县罗店镇人民政府，住所地：河南省汝南县罗店镇行政街。

法定代表人王文平，该镇人民政府镇长。

委托代理人赵新奇，河南安澜律师事务所律师。

申诉人丁春玲因与被申诉人汝南县人民政府（以下简称汝南县政府）、汝南县罗店镇人民政府（以下简称罗店镇政府）土地行政管理纠纷一案，向河南省驻马店市中级人民法院提起诉讼，该院指定河南省平舆县人民法院管辖。2015年10月26日，河南省平舆县人民法院作出（2015）平行初字第37号行政判决。汝南县政府提起上诉。河南省驻马店市中级人民法院作出（2015）驻行终字第250号行政裁定，撤销（2015）平行初字37号行政判决，将该案指定河南省上蔡县人民法院管辖。河南省上蔡县人民法院于2016年8月26日作出（2016）豫1722行初73号行政判决。丁春玲不服提起上诉。河南省驻马店市中级人民法院于2016年12月5日作出（2016）豫17行终277号行政判决。丁春玲向本院申请再审，本院作出（2018）豫行申354号行政裁定，指令河南省驻马店中级人民法院再审。该院再审后于2019年5月28日作出（2019）豫17行再1号行政判决。丁春玲仍不服，向检察机关申诉。河南省人民检察院作出豫检行监［2020］41000000026号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2020年9月28日作出（2020）豫行抗19号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2020年12月14日公开开庭审理了本案。河南省人民检察院指派检察员李军、刘阳出席法庭。申诉人丁春玲及其委托代理人张卫华，被申诉人汝南县政府委托代理人吴立明、潘喜民，罗店镇政府法定代表人王文平及其委托代理人赵新奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被诉行政行为：2014年11月24日，汝南县政府作出汝政土［2014］11号《关于收回罗店乡曲艺厅国有土地使用权注销丁春玲汝国用（1996）字第603号国有土地使用证的决定》（以下简称汝政土［2014］11号决定）。2015年5月8日，丁春玲提起本案诉讼，请求：撤销汝南县政府作出的汝政土［2014］11号决定。

河南省上蔡县人民法院一审查明：罗店镇政府原名称为“汝南县罗店乡人民政府”。1997年9月11日，丁春玲与罗店镇政府签订国有土地使用权转让合同，约定将罗店镇政府持有的汝国用（1996）字第603号国有土地使用证（以下简称案涉土地证）所载土地380平方米使用权转让给丁春玲。双方分别于1997年4月20日、5月12日向汝南县政府提出土地变更登记申请。4月29日，汝南县国土局受理后在土地使用证土地变更登记记事一栏中载明“该宗地于1997年4月20日发生土地使用权转移，原罗店乡政府转让给罗东第二村民组丁春玲使用该宗土地，见罗店乡人民政府土地变更申请”，并加盖汝南县土地管理局印章，在土地使用者一栏罗店镇政府后面添加了丁春玲的名字，并加盖汝南县政府土地登记专用章。后丁春玲准备在该宗地上建房时，与罗店镇罗东村第二村民组部分村民产生纠纷，一直无法建房。2010年11月8日，罗店镇政府向汝南县政府申请撤销案涉土地证，将其范围内的土地确权给罗店镇政府。期间丁春玲于2010年12月16日向汝南县政府提交的答辩状中称：其获得案涉土地证后，因他人阻止以及罗店镇政府对该片土地上的曲艺厅对外出租，一直盖不了房子，其多次要求罗店镇政府解决，罗店镇政府同意调换一块土地，将罗店镇计生办南侧4间门面房的地皮（约140平方米）调换给丁春玲，并承诺为丁春玲办理土地使用证，因两块土地面积不同，罗店镇政府同意对其进行补偿，表示不会让丁春玲吃亏，至今罗店镇政府没有为丁春玲办理土地使用证，也没有进行补偿。2011年11月11日，汝南县政府根据罗店镇政府的申请作出汝政文（2011）156号《关于同意注销案涉土地证的批复》，注销了丁春玲持有的案涉土地证。丁春玲不服，提起诉讼，河南省正阳县人民法院作出（2012）正行初字第65号行政判决，撤销了汝政文（2011）156号《批复》。2013年10月14日，汝南县政府根据罗店镇政府的申请作出汝政土（2013）1号文件，决定依法收回丁春玲持有的案涉土地证，并办理注销登记；罗店乡曲艺厅国有土地使用权人仍应是罗店镇政府。丁春玲不服，提起复议。驻马店市人民政府于2014年1月21日作出驻政复决字（2013）155号行政复议决定，予以维持。丁春玲仍不服，提起诉讼。该案在审理过程中，汝南县政府于2014年9月24日作出汝政（2014）40号文件，注销了汝政土（2013）1号文件，丁春玲撤回起诉，河南省平舆县人民法院作出（2014）平行初字第17号行政裁定，准许丁春玲撤诉。2014年11月24日，汝南县政府根据罗店镇政府的申请，作出汝政土［2014］11号决定，收回案涉土地证登记范围内的土地使用权，注销案涉土地证。丁春玲提起复议，驻马店市人民政府作出驻政复决字（2014）248号行政复议决定予以维持。一审法院另查明，罗店镇政府于2002年10月9日与米亭签署一份房屋租赁合同，将案涉土地及其范围内的房屋出租给米亭。2010年11月29日，罗店镇政府通知米亭终止房屋租赁合同，并将房屋交付给罗店镇政府，米亭在该通知上注明同意终止协议。

河南省上蔡县人民法院一审认为，罗店镇政府与丁春玲签订协议转让案涉土地，在案涉土地证上添加丁春玲的名字，现汝南县政府收回案涉土地使用权注销涉案土地，丁春玲有权提起本案诉讼。汝南县政府提供的陈贺东、张新安及李琳的证言与罗店镇政府提供的汝南县人民检察院对张新安、米中良、陈贺东、彭国伟、赵新中的询问笔录以及丁春玲2010年12月16日向汝南县政府提交的答辩状能够相互印证，证实罗店镇政府将案涉土地转让给丁春玲后，因丁春玲与罗东村第二村民组存在纠纷未能建房，便与罗店镇政府协商，罗店镇政府将案涉土地与罗店镇计生办南侧4间门面房的土地调换给丁春玲的事实。丁春玲也未提供其获得现居住房屋所坐落土地来源的手续。在土地置换后，丁春玲购买案涉土地所享有的权利已经以调换土地的方式得到实现。汝南县政府将案涉土地使用权收回并注销案涉土地证，并未侵犯丁春玲的合法权益。一审法院作出（2016）豫1722行初73号行政判决：驳回丁春玲的诉讼请求。一审案件受理费50元，由丁春玲负担。

丁春玲不服一审判决，提起上诉。

河南省驻马店市中级人民法院二审查明的事实与一审查明的一致。

河南省驻马店市中级人民法院二审认为，丁春玲现居住房屋坐落的土地系由案涉土地置换而来，置换后，案涉土地使用权已发生变更，汝南县政府收回并注销案涉土地证并不侵犯丁春玲的合法权益。二审法院作出（2016）豫17行终277号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由丁春玲负担。

丁春玲不服二审判决，申请再审。

河南省驻马店市中级人民法院再审查明的事实与一、二审判决认定的事实一致。

河南省驻马店市中级人民法院再审认为，汝南县政府提供陈贺东、张新安等人的证言，证明罗店镇政府与丁春玲对案涉土地进行置换的事实；丁春玲在答辩状中认可置换土地的事实，一、二审判决认定置换土地并无不当。丁春玲再审称其居住土地使用权系合法受让所得，并提交罗集建［2002］字第00189号集体土地建设用地使用证证明，但其没有地籍档案等印证，不予采信。丁春玲与罗店镇政府置换土地后，不再对案涉土地享有权利。汝南县政府有权依照法律规定收回案涉土地使用权并注销土地使用权证。该院作出（2019）豫17行再1号行政判决：维持（2016）豫17行终277号行政判决。

丁春玲不服，向检察机关提出申诉。

河南省人民检察院抗诉意见：（2019）豫17行再1号行政判决认定事实的主要证据不足。理由如下：根据原《土地登记办法》第五十条“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地”和《土地管理法》第五十八条规定的五种可以收回国有土地使用权的情形，原审法院以丁春玲与罗店镇政府就争议土地进行置换后，丁春玲不再对争议土地享有权利为由，认定汝南县政府有权依法收回争议土地的使用权并注销土地使用证，驳回丁春玲要求撤销汝政土［2014］11号决定的诉讼请求，却未审查汝政土［2014］11号决定是否符合收回国有土地使用权的法定条件，属认定事实的主要证据不足。特提出抗诉，请依法再审。

丁春玲申诉称：请求撤销一审、二审、再审判决，撤销汝政土［2014］11号决定。事实理由：（一）注销土地证必须由土地权利人提出土地登记申请，汝南县政府在没有证据证明提出申请的情况下，直接作出注销决定，行政程序违法。（二）收回土地使用权和注销土地登记是两个独立的行政行为，应由不同的主体，按照不同的程序，根据不同的事实，适用不同的法律作出。汝政土［2014］11号决定既注销土地登记，同时又收回土地使用权，适用法律法规错误。（三）关于置换的事实，丁春玲在答辩状中虽进行了自认，但后来又进行了否认，置换没有实际履行，县政府并没有补偿。

汝南县政府答辩称：（一）罗店镇镇政府用4间房屋所在土地置换给丁春玲的案涉土地事实清楚，丁春玲无法使用案涉土地，丁春玲和镇政府经过协商达成了土地置换协议。丁春玲不再使用案涉土地，对置换后的土地使用至今。（二）汝政土［2014］11号决定适用法律正确，程序合法。丁春玲对土地利用的权益已经得到实现。案涉土地属于国有划拨土地，是文化事业用地，汝南县政府予以收回并注销案涉土地证，符合相关法律规定。

罗店镇政府的意见同汝南县政府的意见。

本院再审查明的事实与原审一致。

本院认为，结合丁春玲的再审请求和理由以及原审裁判意见，本案争议的焦点在于：

一、关于置换土地的事实能否认定问题

原判认定丁春玲将案涉土地与罗店镇计生办南侧4间门面房的土地置换的证据确凿。1．丁春玲于2010年12月16日向汝南县政府提交的答辩状中称：其获得案涉土地证后，因他人阻止以及罗店镇政府对该片土地上的曲艺厅对外出租，一直盖不了房子，其多次要求罗店镇政府解决，罗店镇政府同意调换一块土地，将罗店派出所南边4间房子的地皮调换给丁春玲……2．赵新中证言证明：任罗店乡乡长、书记期间，经丁欢喜介绍，案涉土地以5万元卖给丁春玲，因为她盖不成房，经研究给她换了计生办南侧一块地皮，当时罗店正扩街，乡政府正卖地皮，每平米不低于350元，给丁春玲4间，每间35平米，价值4万多元。另外计生办的位置比案涉地皮位置好的多，丁春玲不吃亏。3．米中良证言证明：任罗店土地所所长期间，丁春玲买案涉土地盖不成房，经常到乡里闹事，后来赵新中安排，把乡计生办的地皮给丁春玲4间，其就带人给丁春玲划了4间。4．陈贺东证言证明：任乡综治办主任期间，丁欢喜的妹妹丁春玲购买案涉土地后准备盖房，由于罗东的群众阻挠没盖成，乡里给她调换了计生办的土地。调换土地后，2002年乡政府将案涉土地出租给米亭。5．张新安证言证明：乡政府用计生办的地换案涉土地给丁春玲是事实，调解过这个事，丁春玲说她计生办的地皮是在2002年给乡财政所交钱买的，但财政所根本就查不到，她周围邻居买房交的钱都查到了，说明她是换的地。上述证据相互印证，足以证明丁春玲将案涉土地与罗店镇计生办南侧4间门面房的土地置换的事实。

另外，丁春玲主张现居住的罗店镇计生办南侧4间门面房的土地使用权系合法受让取得，但不能准确说明其权利来源，证据不足。

二、关于汝政土［2014］11号决定的合法性问题

（一）汝政土［2014］11号决定的性质。收回国有土地使用权是地方人民政府及其土地管理部门管理、保护和开发土地资源的重要行政管理措施，实践中要区分是行政处理决定还是行政处罚决定。二者的法律性质、法定程序、法律依据不同，《原国家土地管理局<关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见>的通知》（［1997］国土［法］字第153号）对此进行了细致区分。本案中，丁春玲与罗店镇政府签订转让协议有偿取得案涉土地后，因故不能正常使用，经双方协商一致，将案涉土地置换为罗店镇计生办南侧4间门面房的土地，丁春玲在置换后的土地上建房使用至今。置换土地后，罗店镇政府即将案涉土地以出租他人等形式进行管理使用。由此可知，本案国有土地使用权的收回，虽然最终的结果及表现形式是汝南县政府作出汝政土［2014］11号决定，但本质上是源于罗店镇政府与丁春玲达成的土地置换合意，汝政土［2014］11号决定只是对上述合意的具体履行行为。本案不符合《土地管理法》第五十八条、第八十条等规定的情形，因此该“协议收回”不属于上述规定的法定收回情形。

（二）汝政土［2014］11号决定是否合法。按照依法行政的要求，在充分保障相对人及利害关系人合法权益的前提下，应当允许行政机关自行主动管理。这样不仅体现了行政机关依法行政，而且有利于切实解决行政争议，维护社会的和谐稳定。本案中，根据丁春玲与罗店镇政府签订的案涉国有土地转让合同，丁春玲实质上取得案涉土地使用权，之后，因丁春玲不能使用该土地，双方协商置换另一块土地，丁春玲实际使用置换后的土地时，已丧失对案涉土地的使用权。置换土地后，丁春玲不再具有合法权益。汝南县政府收回案涉土地并注销案涉土地证，属于汝南县政府依法行政的职责范围，符合客观实际和相关法律法规规定，该处理结果并无不当。原审法院判决驳回丁春玲的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。

综上，原审判决认定事实清楚，处理结果适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条的规定，判决如下：

维持河南省驻马店市中级人民法院（2019）豫17行再1号行政判决。

本判决为终审判决。

合议庭成员：刘太键 韦贵云 段励刚

二〇二〇年十二月二十三日

书记员　　范浩杰