河南省高级人民法院

行政判决书

（2021）豫行终1224号

上诉人（原审原告）洛阳市洛龙区太康东路街道二郎庙社区居民委员会第四居民组。

负责人麻志强，该组组长。

委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）洛阳市洛龙区人民政府，住所地河南省洛阳市洛龙区开元大道212号。

法定代表人韩建军，该区人民政府区长。

委托代理人王露丹，该区人民政府工作人员。

委托代理人张耕硕，该区人民政府法律顾问。

原审第三人洛阳市洛龙区太康东路街道二郎庙社区居民委员会。

法定代表人孙周欣，该居民委员会主任。

委托代理人麻玉乐，该居民委员会工作人员。

上诉人洛阳市洛龙区太康东路街道二郎庙社区居民委员会第四居民组（以下简称二郎庙第四组）因与被上诉人洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）、原审第三人洛阳市洛龙区太康东路街道二郎庙社区居民委员会（以下简称二郎庙居委会）行政协议一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（以下简称原审法院）（2021）豫03行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理。上诉人二郎庙第十四组负责人麻志强及其委托代理人刘德宇，被上诉人洛龙区政府的委托代理人王露丹、张耕硕，原审第三人二郎庙居委会的委托代理人麻玉乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

上诉人二郎庙村第四组原审诉讼请求：一、判决洛龙区政府依法履行2013年5月8日签订的协议，即洛龙区政府按照二郎庙村第三、九组的年亩租金标准（每亩49万元）向二郎庙第四组支付2015年10月1日至2016年9月30日的补偿款；二、洛龙区政府承担协议约定的违约损失190万元（暂定）；三、由洛龙区政府承担本案诉讼费。

原审法院经审理查明：2003年，洛阳市新区建设启动，包括关林镇二郎庙村在内的土地先后被征收。2006年4月，洛阳市洛龙区土地规划管理局代表洛龙区政府与二郎庙居委会签订了行政中心区（开元大道以南，宝龙广场）工程征地拆迁安置补偿协议，按新区统一征地补偿标准，对该地块予以征地补偿，并对地面附着物进行了调查和补偿。该协议签订后，二郎庙村部分群众对此不满，组织人员进行上访反映。为彻底解决二郎庙村位于定鼎门大街以东150米范围内133亩土地遗留问题，2008年6月，洛龙区区委召开专题会议，并形成会议纪要。此后根据该会议纪要精神，二郎庙在该范围内的村民小组分别与洛阳市洛龙区关林镇人民政府及本案第三人二郎庙居委会签订协议书，主要内容为:以市政府确定的路西市场区域开发改造特殊政策为前提，结合定鼎门大街以东150米范围内村组土地使用实际情况，确定就该宗地对二郎庙第四组进行补偿安置。协议约定2008年10月1日起的五年时间，关林镇人民政府按照每亩每年7000元的标准进行补偿。自2013年10月1日起，上述地块补偿标准按照二郎庙村第三、九组土地每年亩均租金标准进行调整。协议签订后原关林镇政府按照协议约定自2008年10月1日到2013年9月30日的五年时间，按每年每亩7000元的补偿款向各村民组支付到位。后经办事处组织与二郎庙村组长及部分群众代表沟通，2013年10月1日至2015年9月该地块年补偿标准按每亩4.5万元补偿，该款项也已支付到位。2015年，路西市场区域内第三、九村民小组地块市场承包合同到期，市场承包租金大幅上涨，二郎庙第四组在内的涉案地块内各村民小组长提出按照协议约定该地块年补偿标准也应相应调整。办事处遂组织相关人员对该情况进行联合调查，调查后，办事处决定将该地块从2015年10月1日至2017年9月30日的土地补偿的标准由每亩4.5万提高至每亩8万,部分村民小组同意按此标准领取补偿款，且已领取。但包括二郎庙第四组在内的部分村民小组对此标准不认可，提起本案诉讼。

另查明，2012年10月19H,洛阳市人民政府发布《关于撤销部分乡镇设立街道办事处的通知》（洛政（2012）117号），撤销关林镇人民政府，分设关林、太康东路两个街道办事处，二郎庙第四组所在的二郎庙村划归太康东路街道办事处管辖。

再查明，案涉地块已出让给洛阳宝龙置业发展有限公司，且庭审中原、被告均认可案涉地块并未建成市场，而被开发建设为商住楼房。2021年1月，时任二郎庙第四组组长麻连邦签字领取案涉土地6年补偿款（自2015年10月1日至2021年9月300）16248480元，并签署承诺书，保证及时足额把该款分给村民。但庭审中称，该行为不代表其同意8万元一亩的补偿标准。

原审法院认为：综合本案证据及庭审中各方陈述，案涉地块已出让给案外人洛阳宝龙置业发展有限公司，且已开发建设为商住楼。按照相关法律法规中建设用地使用权出让的规定，洛阳宝龙置业发展有限公司使用的土地应系国有土地。建设占用农用地的，应遵循法定程序，办理相关手续，并在法定时间内全额支付各项补偿费用。

案涉协议系为解决已出让并建设为商住楼的原四组土地遗留问题而签订的行政协议，应受相关行政、民事法律法规的约束,不得损害国家、社会公共利益。从协议约定内容及履行情况看，该协议不符合土地管理法等相关法律法规的规定，双方应依法规范案涉土地的使用及补偿问题。

另外，二郎庙第四组主张依照协议约定的“自2013年10月1日起，上述地块补偿标准按照二郎庙村第三、九组土地每年亩均租金标准进行调整”，但其提供的计算二郎庙村第三、九组土地租金的依据均为二郎庙村第三、九组与其他方签订的“市场租赁合同”，该相关合同中出租的标的物为“市场”,其中包括土地和房产等，二郎庙第四组亦没有提供相应证据能够证明二郎庙村第三、九组土地的租金数额，故二郎庙第四组按照该相关合同计算出每亩租金49万元，要求判令洛龙区政府按照49万元年亩租金标准向二郎庙第四组支付补偿款，依据不足，不予支持。

综上，洛龙区人民政府应遵循依法行政原则，在与二郎庙第四组充分协商的基础上，有效保障二郎庙第四组合法权益，妥善化解本案争议。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决：驳回洛阳市洛龙区太康东路街道二郎庙社区居民委员会第四居民组的诉讼请求。

二郎庙第四组不服原审判决，上诉称：一、本案历经八次审理，原审法院先后两次裁定驳回二郎庙第四组的起诉和两次判决驳回二郎庙第四组的诉讼请求，审理时限长达五年四个月，让二郎庙第四组在程序上来回徘徊，原审法院在省法院发回重审后再次驳回二郎庙第四组的诉请，其做法无疑与法律规定的实质性解决争议及公正、及时审理纠纷的原则相违背。二、洛龙区政府应该按照双方协议约定内容，即洛龙区政府应按照二郎庙三、九组目前市场对外出租价格标准向二郎庙第四组履行给付义务，原审法院认定协议内容与土地管理法的规定不符，违背本案的基本事实，于法无据。1、根据双方协议约定，自2013年10月1日起,上述地块补偿标准按二郎庙村路西市场区域内三、九组土地每年亩租金标准由政府组织资金，通过二郎庙村委向二郎庙第四组支付补偿款。由于原来三、九组的协议没有到期，一直按照原协议4.5万元支付到2015年上半年，自2015年10月1日后，二郎庙村路西市场三、九组土地已经重新招标，确认了新的租金标准，对此，根据二郎庙第四组提供的信访意见答复书，经过太康东路办事处的调查，确认了租金的涨幅情况，每亩年租金约49万元,但是洛龙区政府仅同意“从2015年10月1日至2017年9月30日宝龙三期征用土地年补偿标准由4.5万元/亩提高至8万元/亩”，洛龙区政府没有按照约定履行协议，属于违法行为。2、根据洛龙办文（2008）27号《关于印发二郎庙村宝龙公司征地遗留问题会议纪要的通知》，洛阳市人民政府放弃对涉案土地的征收,将涉案土地承诺交给洛龙区政府开发为高档市场，原则同意关林镇关于解决上述遗留问题的工作方案及补偿安置协议书的条款内容，所需款项从市政府拨付我区的宝龙地块出让金及今后该地块产生的税收中列支。且二郎庙村民获得补偿是有条件的，即：区域涉及的二郎庙被征地各居民组不再享有洛阳新区开发关于返还土地或资金、居住安置等其他优惠政策。3、涉案土地没有实施征收，根据上述会议纪要内容，政府以租赁的方式将上述土地开发市场，给村民支付租金，因此，没有按照土地管理法的程序实施征收，因此，原审法院所谓的违反土地管理法缺乏依据。

三、原审法院依据“二郎庙第四组提供的计算二郎庙村三、九组土地租金的依据均为二郎庙村三、九组与其他方签订的《市场租赁合同》，该相关合同中出租的标的物为市场，其中包括土地和房产等，二郎庙第四组亦没有提供相应证据能够证明二郎庙村第三、九组土地的租金数额”为由，否认二郎庙第四组主张补偿款的合法性明显与事实不符，且二郎庙三、九组市场拆迁后，洛龙区政府与二郎庙村三、九组签订的《集体收益保障协议》，其标准也不是依据实际房地产面积确定，原审判决有违信赖保护和诚信原则。1、涉案协议履行这么多年，洛龙区政府均是按照二郎庙三、九组的实际市场租金数额的涨幅支付，并没有区分土地和房产价值，这完全是当事人的真实意思表示，根本不存在原审法院所谓有区分出租标的物为“市场”情况。另外，太康东路街道办事处2013年9月9日出具的《关于定鼎门大街以东150米范围内二郎庙村132.267亩土地遗留问题的意见》，也是在办事处调查后，根据市场年租金的数额，折合每亩土地年均租金4.58万元，并没有区分土地和房产的情况。2、洛龙区政府占用二郎庙第四组土地的目的是升级开发高档市场，二郎庙第四组也是用于整体出租，商户支付的也是整体租金不单是土地租赁。3、洛龙区政府违反协议约定应当支付违约金。综上，请求撤销原审判决，依法改判支持二郎庙第四组的原审诉讼请求。

洛龙区政府答辩称：一、本案系行政协议纠纷，协议有明确的相对方和权利继受主体，根据《最高人民法院关于正确确定县级以上人民政府诉讼被告资格若干问题的规定》，本案被告应为洛龙区太康东路街道办事处，洛龙区政府不是本案适格被告。二、根据最高人民法院关于审理行政协议若干问题的相关规定，结合各方权利义务范围和职责，人民法院应依法对被诉行政协议的合法性和效力进行审查。三、本案所涉土地性质现已变为国有土地,且已通过正常的招、拍挂程序出让给第三人。四、对于租金支付标准问题，二郎庙第四组和洛龙区太康东路街道办事处进行了协商，洛龙区太康东路街道办事处已报请洛龙区政府同意，每年按照8万元的标准支付，洛龙区政府出具有会议纪要，此款项已经支付到各组，对于会议纪要明确的内容，各方以自己的行为进行了确认，应当视为对原协议的变更。二郎庙第四组要求变更履行协议，提供的相关证据与本案协议租赁标的物完全不同，不应当作为认定协议履行变更的主要证据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。

原审第三人二郎庙居委会答辩称：同意二郎庙第四组意见，请法院依法公平公正判决。

本院查明的事实除与原审查明的一致外，另查明：一、2004年3月4日，河南省国土资源厅向洛阳市人民政府出具豫国土资函[2004]58号《河南省国土资源厅关于洛阳市2003年度第五批城市建设用地的函》，该函内容显示：洛阳市人民政府2003年度第五批城市建设用地业经省政府上报国务院批准，国土资源部以国土资函[2003]521号文下达批复，同意你市转用并征用农村集体农用地121.4227公顷（全部为耕地），征用农村集体建设用地77.0922公顷，共计198.5149公顷（详见附表），作为你市2003年度第五批城市建设用地。在上述批复中，其中G3、G6地块中大部分为二郎庙村的土地。

二、 2004年5月5日，洛龙区国土资源局作出《洛龙区国土资源局关于关林镇二郎庙村征地补偿安置方案的公告》，该公告显示：现将国务院批准的（国土资函[2003]521号）洛阳市2003年度第五批次城市建设用地征收关林镇二郎庙村集体土地的征地补偿方案公告如下：征收该村土地的位置、地类、面积：位置在龙门大道以西，关林大道以南；征地类别、面积为农村建设用地391.950亩。

三、 2006年4月27日，洛阳市洛龙区土地规划管理局代表洛龙区政府与二郎庙村委会签订《征地拆迁安置补偿协议书》，对涉案132.267亩土地进行补偿安置。该协议第三条约定：为保证被征地村民原有生活水平不降低，从已征土地中返还部分国有土地用于生活生产安置。返还土地按规划建设用地亩数的13%进行返还，返还土地的省以上报批费用每亩2.37万元和征地费用每亩3万元，从二郎庙村委会征地款中扣除，省以下报批费用由洛阳市洛龙区土地规划管理局支付。第四条约定：该协议签章之日起30日内，道路用地征收费用45507元，一次向二郞村委会付清；其它用地征地费2885856元（扣除征地费及返还土地报批费用）第一次支付给二郎庙村委会70%,计2020099元，其余款项分批分期支付，直到项目用地交付完毕，征地款全部付清。

四、 2007年4月30日,关林镇财政所将涉案地块的道路用地征收费用45507元和其他用地征地费2885856元的70%计2020099元，二项共计2065606元已支付二郎庙村委会账上。

五、 2006年1月19日，洛阳市人民政府作出洛政土（2006）9号批复《关于洛阳新区TDJYX-2005-48地块等19宗国有土地使用权出让方案的批复》，同意将包括涉案土地在内的19块开发项目建设用地进行挂牌出让。洛阳宝龙置业发展有限公司通过竞拍的方式取得了涉案土地，并于2006年2月2日，洛阳市国土局与洛阳宝龙置业发展有限公司签订国有土地使用权出让合同；洛阳市人民政府于2007年4月9日为洛阳宝龙置业发展有限公司颁发了涉案土地的使用权证。

六、 洛阳市洛龙区土地规划管理局代表洛龙区政府与二郎庙村委会签订《征地拆迁安置补偿协议书》后，政府对地面附着物进行了调查和补偿，但二郎庙村部分群众对此不满，组织人员进行上访反映。洛龙区政府为彻底解决二郎庙村位于定鼎门大街以东150米范围内133亩土地遗留问题，洛龙区区委于2008年6月召开专题会议，并于2008年11月4日形成洛龙办文（2008）27号《二郎庙村宝龙公司征地遗留问题会议纪要》，会议纪要主要内容如下：（1）市政府决定将洛龙路以西、定鼎门大街以东、开元大道以南区域，交给洛龙区组织开发建设，并专门下发会议纪要，这为解决宝龙公司征地问题提供了较为宽松便利的条件。因此，原则上同意关林镇关于解决上述遗留问题的工作方案及补偿安置协议书的条款内容，所需款项从市政府拨付我区的宝龙地块出让金及今后该地块产生的税收中列支。（2）本方案仅适用于该133亩土地，因此，该区域涉及的二郎庙村及其被征地各村民组不再享受洛阳新区开发关于返还土地或资金、居住安置等其它优惠政策……。该会议纪要附有《关林镇与二郎庙村协议书》。

七、因二郎庙第四组2008年时没有村民小组长，二郎庙第四组当时没有与洛阳市洛龙区关林镇人民政府、二郎庙村委会签订协议书，2013年5月8日，各方比照其他村组2008年11月份的协议内容补签了涉案协议书，内容为：为切实维护群众利益，在区委、区政府积极争取下，市政府决定将洛龙路以西、定鼎门大街以东、开元大道以南、关林大道以北区域（路西市场），交由洛龙区政府按照市规划委员会审批的整体规划，组织开发建设高档次专业市场，以加快关林市场整体升级改造进程，促进区域经济发展。年初以来，这项工作已全面启动。为彻底解决二郎庙村位于定鼎门大街以东150米以内土地遗留问题，提供了较好条件。经各方充分协商，现就解决二郎庙第四组定鼎门大街以东150米范围内的33.851亩土地遗留问题，达成如下协议：一、各方本着“以民为本，惠及群众，最大限度维护该地块村、组利益”的原则，以发展的思路解决遗留问题。二、以市政府确定的路西市场区域开发改造特殊政策为前提，结合定鼎门大街以东150米范围内村组土地使用的实际情况，确定该宗地采取如下补偿安置方式：（1）2008年9月以前由于各种原因拆迁造成原承租方未向第四组支付租金时间段，由关林镇政府按照原协议约定租金标准支付补偿款，原租赁协议已经到期的，自协议到期之日起至2008年9月底，关林镇政府参照定鼎门大街以东150米范围内其它地块租赁标准，按上限标准即每亩每年4000元支付补偿款。（2）自2008年10月1日起5年时间，作为路西市场改造周期，二郎庙第四组原位于定鼎门大街以东150米范围内33.851亩土地，关林镇政府按每亩每年7000元标准，通过二郎庙村委会，向二郎庙第四组支付补偿款。（3）自2013年10月1日起，上述地块年补偿标准按二郎庙村路西市场区域内三、九组土地每年亩租金标准，由关林镇政府组织资金，通过二郎庙村委会，向二郎庙第四组支付补偿款。（4）本协议生效后，关林镇人民政府于30日内将2008年9月以前的补偿款拨付至二郎庙第四组账户，以后每年支付时间为9月30日前。逾期不能支付，在三个月内按同期银行贷款利率的二倍计算违约金，超期三个月，关林镇政府需向二郎庙第四组交纳该地块补偿款的二倍计算违约金，按天计算。因以上原因所造成的一切后果由关林镇政府方负责。……。四、本协议的实施不影响洛龙区国土资源局与二郎庙村委会已签订的《征地拆迁安置补偿协议书》的法律效力，《征地拆迁安置补偿协议书》有关补偿款支付标准及方式应以本协议为准，款项由关林镇政府负责组织，永久支付。五、本协议生效后，该地块范围内二郎庙第四组及二郎庙村委会不再享受洛阳新区开发关于返还土地或资金、居住安置等其它优惠政策。关林镇政府与二郎庙村委会2008年11月份签订的《协议书》内容与上述内容基本一致。

八、关于二郎庙第四组与洛阳市洛龙区关林镇人民政府、二郎庙村委会协议的实际履行情况。1、二郎庙第四组已经按照协议约定，按每年每亩7000元的标准，领取了自2008年10月1日至2013年9月30日五年时间补偿款。2、按照二郎庙第四组与洛阳市洛龙区关林镇人民政府、二郎庙村委会签订协议书第二条第三款约定内容：自2013年10月1日起，涉案地块年补偿标准按二郎庙村路西市场区域内三、九组土地每年亩租金标准，由关林镇政府组织资金，通过二郎庙村委会，向二郎庙第四组支付补偿款。2012年12月，洛龙区新区办与办事处工作人员对路西市场区域内三、九组土地每年亩均租金情况进行联合调查。2013年9月9日，太康东路街道办事处作出的《关于定鼎门大街以东150米范围内二郎庙村132.267亩土地（宝龙三期）遗留问题的意见》中显示：该区域三、九组共4个地块，分别为潘拉多市场、建材市场、运站市场、道德居以东市场，以上4个地块的年总租金为534.55万元，总地亩数为116.68亩，折合每亩地的年均租金为4.58万元。办事处自今年5月以来多次组织包干干部入村,就2013年10月1日后安置补偿款确定问题与二郎庙村组干部代表多次沟通并征求意见，意见如下:（1）因三个地块协议均为2015年到期，在协议有效期两年内，按照实际调查的年亩均为4.58万元安置补偿标准执行。（2）结合路西市场整体改造规划，协议两年到期后，完成路西市场改造仍需五年，届时改造后收益方可重新计算，改造完成前的五年内变化不大。2013年10月1日后的五年内可按照调查的年亩均4.58万元左右标准执行，如有大的变化协商处理。（3）在2013年10月1日后的五年期限内，根

据路西市场改造情况与各村组协商该宗地长久解决办法。从2013年10月1日至2015年9月期间，四个村民组均已按每亩4.5万元补偿标准领取了补偿款。

3、关于2015年以后涉案土地租金的相关事实。2015年因三、九组对外出租的租金发生了较大涨幅，涉案的四个村民组要求政府对补偿款进行调查调整。（1）洛龙区政府于2015年10月24日作出洛龙政纪[2015]42号《区政府常务会议纪要》显示：会议决定，原则同意按照每亩8万元标准补偿二郎庙村132.267亩土地租金，该标准执行期限最多不超过二年；太康东路街道办事处要多渠道想办法，尽快拿出彻底解决该遗留问题的方案。洛龙区政府于2016年12月10日作出洛龙政纪[2016]23号《区政府常务会议纪要》，决定按照洛龙政纪[2015]42号《区政府常务会议纪要》的精神拨付二郎庙村132.267亩土地补偿款°（2）二郎庙第四组提交的2015年12月11日《信访事项处理意见书》中处理意见一栏显示：“……2015年，路西市场区域内三、九组地块市场承包合同到期市场承包金上涨，二郎庙村涉及宝龙广场三期征地的村民小组长提出该地块补偿标准也应相应调整。办事处与新区办对路西市场区域内三、九组地块四个市场租金情况进行联合调查，四个市场总地亩数为125.05亩：潘拉多市场18亩土地,年土地租金102万元，协议自2007年10月1日至2022年9月300;建材市场因展览路修建建材市场现地亩数为56.7亩，原市场租金为225万元，自2015年8月起每年为3300万元；二运站市场38亩土地，原市场租金为164万元，协议自2015年8月起，每年为2000万元（未完全落实）；道德居以东市场12.35亩土地，原市场租金为80万元，自2015年8月起每年为650万元。因二郎庙路西三、九组市场属于经营多年的成熟市场，其承包金包含土地租金、投资、商业房租金和庞大的商户集群、规模经营效益及市场影响力等多方面因素，故市场租金上涨幅较大为......为实事求是认真履行协议及有关会议纪要精神，保障群众利益，结合路西市场涉及地块的实际情况,确定从2015年10月1日至2017年9月30日两年宝龙三期征用土地年补偿标准由每亩4.5万元提高至每亩8万元......”。

按照太康东路街道办事处上述处理意见调查结果，经计算三、九组对外出租租金均价为每亩499960元。

(3) 洛龙区政府提交的太康东路街道办事处于2020年8月28日《关于洛阳市洛龙区太康东路街道办事处二郎庙村关林路路西市场九组、三组市场租赁的情况说明》显示："……九组二运站市场……共计38亩地，2014年洛阳冠都公司与九组接洽，承包该市场，市场租赁价为2000万元/年。但运营一年后洛阳冠都公司倒闭，随后九组收回市场自主经营。原三组地块……其中展览路南边市场中标价为850万/年，展览路北边市场为2650万元/年，两块市场合计占地56.7亩，合计市场租赁价3500万元/年。道德居以东市场……于2015年8月随建材市场一起对外发包，中标价为650万元/年”。

(4) 2017年3月14日，原审法院对九组组代表李二虎进行了调查，李二虎陈述：二郎庙第九村民组与洛阳冠都商贸有限公司签订的协议上其也签了字。从2013年6月签订后，合同日期虽然是2014年1月1日开始的，实际上支付租金是从2013年10月到2014年10月算第一年，从2014年10月到2015年10月算第二年，合同约定前两年租金为每年500万元。洛阳冠都商贸有限公司交租金将近1500万元，后来交不起租金，九组将土地收回自行经营。

(5) 二郎庙第四组提交二郎庙第九村民组与洛阳冠都商贸有限公司于2013年6月22日签订的租赁合同复印件一份，显示九组出租约38亩市场，租赁期限为2014年1月1日至2033年12月31日。前两年每年支付租金500万元，第三年到第十年(2016年1月1日至2023年12月31H)每年缴纳2000万元租金；洛龙区政府对该证据的真实性不予认可；二郎庙居委会认可上述协议的真实性。

因四个村民组不同意按照每亩8万元标准进行调整，引发本案纠纷。

九、2019年8月24日，洛龙区太康路街道办事处与二郎庙村委会、二郎庙第十四A组签订《关林路西市场疏解外迁二郎庙村组集体收益保障协议》一份，该协议第二条约定：本协议十四A组市场位于：东至三、九队地界，西至宝龙广场地界，南至十四B组地界，北至展览路，共计8.97亩。第三条约定：以此次专项审计结果为依据，经调查核实后，确定第十四A组市场年度集体收益为134.55万元。第四条约定：协议执行期间，洛龙区太康东路街道办事处每年9月1日将上述第三条约定的款项134.55万元支付二郎庙村委会账户，由二郎庙村委会拨付至第十四A组账户。

十、涉案地块位于牡丹大道以北，开元大道以南，定鼎门路以东150米内，与老关林市场相邻，围绕关林市场，当地农民在征地前期自发形成仓储市场，对外经营或出租。涉案土地共计132.267亩，其中争议地块包括二郎庙第四组土地33.851亩；第五组土地3.354亩；第十组土地21.03亩；第十四组土地15.87亩，计74.105亩；另外，132.267亩中的其他土地，其他村民组已经按每亩8万元的标准领取了补偿款。

本院认为：一、关于涉案土地是否被征收问题。根据洛龙区政府在原审中提交的证据，洛阳市人民政府2003年度第五批城市建设用地已经省政府上报国务院批准，国土资源部以国土资函[2003]521号文下达批复，同意洛阳市转用并征用农村集体农用地、征用农村集体建设用地共计198.5149公顷，作为洛阳市2003年度第五批城市建设用地。结合本院到相关部门调查核实的相关证据，可以确认涉案土地已经在2004年被批准征收并在2007年出让给宝龙公司。二郎庙第四组上诉认为涉案土地没有被批准征收的理由不能成立，本院不予支持。

二、关于涉案协议效力以及双方争议的补偿款数额应如何确定问题。1、本案协议签订背景为2003年洛阳市政府启动新区建设，拟征用二郎庙村集体土地作为城市建设用地，涉案土地被批准征收后，2006年4月，洛阳市洛龙区土地规划管理局代表洛龙区政府与二郎庙村委会签订征地拆迁安置补偿协议，对涉案132.267亩土地进行补偿安置。因涉案土地上建有市场，二郎庙村部分群众对该征地行为不满，引起群众上访。为彻底解决二郎庙村位于定鼎门大街以东150米范围内132.267亩土地遗留问题,2008年6月，洛龙区区委召开专题会议，并形成《二郎庙村宝龙公司征地遗留问题会议纪要》。二郎庙第四组与洛阳市洛龙区关林镇人民政府、二郎庙村委会也是依据上述会议纪要精神，在政府主导下，为解决已出让并建设为商住楼的原四组土地遗留问题而签订的协议，该协议是在二郎庙第四组放弃返还土地及资金、居住安置等其他优惠政策后取得的权益，洛龙区政府也是基于二郎庙第四组的实际利益不受损失，最大限度维护该地块村民组利益的角度作出的特别约定，该协议系各方真实的意思表示，该协议内容不违反相关法律、行政法规的效力性规定，协议合法有效,应受法律保护，同时该协议也不得损害国家、社会公共利益。2、关于2015年10月1日至2016年9月30日的补偿款数额应如何确定。各方签订涉案协议后，太康东路街道办事处已经按照协议第二条第一、二款约定内容，履行了自己的合同义务。2013年，太康东路街道办事处按照协议第二条第三款约定即“自2013年10月1日起，上述地块补偿标准按照二郎庙村路西市场区域内三、九组土地每年亩均租金标准”，太康东路街道办事处经过调查，认定二郎庙村路西市场区域内三、九组土地每年亩均租金标准为4.58万元，此后，经双方协商，涉案地块的补偿款按每年4.5万元/亩支付，且洛龙区政府已按照每年4.5万元/亩的标准向二郎庙第四组支付补偿款到2015年9月。2015年，因二郎庙村路西市场区域内三、九组四个市场土地租金大幅上涨，涉案的四个村民组要求洛龙区政府按照“二郎庙村路西市场区域内三、九组土地每年亩均租金标准”对涉案土地的补偿款数额进行调整。经本院审查，二郎庙村路西市场区域内三、九组共四个地块，分别为潘拉多市场、建材市场、运站市场、道德居以东市场，2015年左右，以上四个地块的土地年总租金达到4742万元（其中：潘拉多市场约合18亩土地，年租金92万元，协议自2007年10月1日至2022年9月30H;建材市场一块土地约43亩土地，年租金为2650万元，期限为2015年8月1日至2033年7月31日；另一块土地约13.7亩，年租金为850万元，租赁期限为2015年8月1日至2033年7月31H;运站市场约合38亩土地，前两年年租金500万元,协议自2014年1月1日至2033年13月31日；道德居市场，约合13.5亩土地，年租金为650万元，协议自2015年8月1日至2033年7月31日）,按照总亩数126.2亩计算，折合每亩土地年租金为37.5752万元。如果按照太康东路街道办事处2015年对三、九组四个地块租金的调查结果处理意见内容计算，三、九组对外出租均价为每亩499960元。从上述计算数据分析，2015年二郎庙村路西市场区域内三、九组四个地块租金标准和2013年租金标准相比确实出现了大幅上涨，如果按太康东路街道办事处2015年调查的租金标准向四个村民组支付补偿费，该费用将明显超出洛龙区政府的合理预期和承受能力，而洛龙区政府与四个村民组签订协议初衷，也是基于四个村民组的实际利益不受损失，最大限度维护该地块村民组利益的角度，同意涉案地块补偿款按三、九组市场租金标准执行，且洛龙区政府对涉案土地进行补偿的资金来源是从市政府拨付洛龙区宝龙地块出让金以及该地块产生的税收中列支，而政府在该行政协议中并没有获得任何利益，如按此标准支付补偿费用将会造成双方权利义务的严重失衡。因此，二郎庙第四组原审要求按照大涨后的三、九组租金标准支付补偿款的主张不应支持。洛龙区政府2015年10月24日作出的洛龙政纪（2015）42号会议纪要，同意涉案地块按照每亩8万元的标准支付补偿款，但原审中洛龙区政府并未提供该数据来源的相关依据。本院认为虽然政府在行政协议中享有优益权，可以对涉案协议内容进行调整，但该调整应当合情、合理。本案中，涉案协议补偿款自2008年10月1日以后，洛龙区政府是按照每亩7000元的标准支付至2013年9月30日；2013年10月1日后补偿款按三、九组租金标准增加到每亩4.5万元。从2008年10月1日至2013年9月30日，五年间从7000元增加至4.5万元，平均每年每亩递增的幅度约为7600元，如果按此幅度增加计算至2015年，每亩租金也约为98200元。洛龙区政府同意按照每年每亩8万元的标准进行补偿与按照上述每年递增幅度以及和太康东路街道办事处2015年的调查结果的租金数额相比明显过低，该标准与洛龙区政府签订协议的初衷相悖，且洛龙区太康东路街道办事处2019年8月24日与二郎庙村委会、二郎庙村第十四A组签订《关林路西市场疏解外迁二郎庙村组集体收益保障协议》中，该地块与宝龙公司相邻，2019年的实际收益也已经达到每亩15万元，综合以上情况，结合双方协议的约定以及每年补偿款的上涨幅度、政府的接受能力以及政府在本案中的过错程度和相邻地块在2019年收益情况，本院酌定涉案地块2015年10月1日至2016年9月30日补偿款的标准按每年每亩12万元为宜。二郎庙第四组的该上诉理由部分成立，本院予以支持。原审法院认为三、九组与第三方签订的《市场租赁合同》中约定的租金包括土地和房产的价值，而二郎庙第四组提供的证据不能证明二郎庙村第三、九组土地的租金数额，以此判决驳回二郎庙第四组的诉讼请求明显不当，本院予以纠正。

三、关于洛龙区政府是否应支付违约金的问题。虽然二郎庙第四组与洛阳市洛龙区关林镇人民政府、二郎庙村委会在签订的协议中对逾期支付补偿款应承担违约责任有明确约定，但洛龙区政府未按协议约定支付补偿款，系因双方当事人对补偿款标准发生争议导致，并非其单方过错造成，且本案属行政协议引发的争议，根据本案具体情况以及国家赔偿按实际损失赔偿原则，本院酌定洛龙区政府自2015年10月1日起按同期银行贷款利率支付涉案补偿款的利息更为妥当。

综上，原审判决驳回二郎庙第四组诉讼请求有误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十四四九条第一款第二项之规定，判决如下：

一、 撤销河南省洛阳市中级人民法院（2021）豫03行初7号行政判决；

二、 洛阳市洛龙区人民政府自本判决生效之日起十日内，按照每年12万元/亩的补偿标准，向洛阳市洛龙区太康东路街道二郎庙社区居民委员会第四居民组支付该组定鼎门大街以东150米范围内33.851亩土地2015年10月1日至2016年9月30日的补偿款406.212万元及利息，利息标准按中国人民银行同期同类贷款利率标准计算，自2015年10月1日起计算至实际付清之日止。

三、 驳回洛阳市洛龙区太康东路街道二郎庙社区居民委员会第四居民组的其他诉讼请求。

一审案件受理费50元，由洛阳市洛龙区人民政府负担。二审案件受理费50元，由洛阳市洛龙区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长 杨巍

审判员 王江华

审判员 田伍龙

二〇二一年十二月二十四日

法官助理 崔璐

书记员 赵艳涛