裁判要点

《不动产登记暂行条例》第十五条规定，当事人或者代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。第十七条规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况处理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请处理存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；…根据上述规定，原告向被告邮寄更正登记申请不妥，但原告按照被告的书面回复又到不动产登记中心申请更正登记，登记机构即应当按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定受理或书面告知不予受理，被告的登记机构部门之间推诿，未按照规定作出书面处理，属于拒绝履行法定职责。复议机关认为被告市国土局履行了工作职责，不存在不作为情况的认定不当，复议机关虽然按照《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回行政复议申请，其实质仍属于维持原行政行为，该复议决定应予一并撤销。

裁判文书

河南省郑州市金水区人民法院

行 政 判 决 书

（2018）豫0105行初277号

原告毛XX，女，汉族，户籍地郑州市惠济区。

委托代理人刘德宇、张慧洁，金博大律师事务所律师。

被告郑州市国土资源局，住所地郑州市淮河西路11号。

法定代表人吕安民，局长。

委托代理人关苘苘，该局工作人员。

委托代理人杨磊，河南荟智源策律师事务所律师。

被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原中路233号。

诉讼代表人王跃华，常务副市长。

委托代理人余晓龙、王华杰，郑州市行政复议中心工作人员。

原告毛XX诉被告郑州市国土资源局（下称市国土局）、郑州市人民政府（下称市政府）土地使用权更正登记及行政复议一案，本院2018年6月4日受理后，于2018年7月27日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人刘德宇、张慧洁，被告市国土局委托代理人关苘苘、杨磊，被告市政府委托代理人余晓龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称：原告丈夫王XX1988年10月30日与郑州市食品公司嵩山路分公司签订《出卖毛庄食品经营处协议书》，将郑州市食品公司嵩山路分公司的毛庄食品经营处房屋及2.34亩土地使用权转移给王XX使用。1998年12月郑州市人民政府为王XX颁发郑国用（1998）字第0598号国有土地使用证，土地使用类型登记为划拨，土地用途为商业、服务业。2008年8月王振林因病去世，原告在房屋使用过程中经过咨询，得知王XX的国有土地使用权是出资购买而来，不是政府无偿划拨，属登记错误。原告于2017年11月30日向市国土局提出更正登记申请，请求登记在王XX名下的郑国用（1998）字第0598号国有土地使用证的使用权类型划拨用地更正为出让用地。被告市国土局收到更正登记申请后，于2018年1月12日作出回复，告知申请人应当提交证实不动产登记错误的材料及《国有建设用地使用权出让合同》和土地出让金缴纳凭证等有偿使用材料，且应当到不动产登记机构办公场所提交申请材料并接受不动产登记机构工作人员的询问。原告在接到回复后，到市国土局及不动产登记中心多次沟通，提交法律意见，但被告市国土局在法定期限内并未对原告的申请事项作出最终处理决定，属于行政不作为。原告2018年3月26日向市政府提出行政复议申请，要求责令市国土局限期对原告的更正登记申请作出处理。市政府2018年5月18日作出郑政（行复驳决）[2018]20号行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请。原告认为市政府作出的驳回行政复议申请决定书没有事实依据，市政府不能将法律规定的不动产登记机构办公场所限缩解释为不动产登记窗口，以此推断原告没有到过不动产登记机构办公场所。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十三条规定，区分复议机关驳回复议申请属于因理由不成立而驳回，还是因不符合受理条件而驳回，应当适用实质性标准，名为驳回复议申请，甚至名为不予受理决定，但事实上对复议请求作出了实体审查，也应当定性为驳回复议请求，构成对原行政行为的维持。市政府在复议决定中认为市国土局已经履行了职责，实际对复议请求进行了实体审查，符合《行政复议法实施条例》第四十八条第一款：有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；故应当以市国土局和市政府作为共同被告。请求撤销被告市政府2018年5月18日作出的郑政（行复驳决）[2018]20号驳回行政复议申请决定书；撤销被告市国土局2018年1月12日作出的关于原告申请更正登记的回复，责令被告对原告的更正登记申请限期作出处理决定。庭审中原告明确诉讼请求不是要求撤销市国土局作出的回复，只要求判令市国土局对原告的更正申请作出处理。提供的证据有：1、原告身份证、户口本、王振林死亡证明；2、1998年12月郑国用（1998）字第0598号国有土地使用证；3、地籍档案中的《出卖毛庄食品经营处协议书》、《关于拍卖毛庄食品经营处的批复》；4、2017年11月30日更正登记申请及邮寄单；5、2018年3月6日录音光盘及书面材料；6、2018年1月12日被告的回复；7、2018年5月18日郑政（行复驳决）[2018]20号驳回行政复议申请决定书。依据有《不动产登记暂行条例》。

被告市国土局辩称：一、邮寄申请不符合不动产登记申请形式，回复不属于行政诉讼受案范围。2018年1月3日，市国土局收到原告邮寄的更正登记申请书、身份证明、权属材料，2018年1月12日针对该邮寄申请市国土局作出回复，告知申请更正登记应当提供证实不动产登记簿记载错误的材料，申请不动产登记应当到不动产登记机构办公场所提交申请。根据《不动产登记暂行条例》第十五条，权利人、利害关系人应到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。原告通过邮寄方式提交申请不符合到场申请的形式，市国土局对其邮寄申请的回复属于行政指导行为，不属于行政诉讼的受案范围。二、市国土局未收到原告提交的符合要求的更正登记申请。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条及《不动产登记操作规范（试行）》16.1.3的规定，办理不动产登记应提交不动产权属证书、证实登记确有错误的材料及其他必要材料。原告所提供的材料中既没有证实登记确有错误的材料，也没有申请不动产登记所规定的申请审批表等文本材料。此外郑州市不动产登记中心国有土地登记科1009室并不是不动产登记业务受理窗口，原告到此仅是为办理业务的咨询，不应视为提交登记申请，不能认定原告提交了登记申请。三、王XX取得涉案土地使用权时既未签订土地出让合同也未缴纳土地出让金。经查询郑国用（1998）字第0598号土地使用权证登记档案，本宗土地系1976年12月24日经河南省郑州市革命委员会生产指挥部批准征收由郑州食品公司毛庄食品所使用的国有土地，依据当时的法律法规郑州食品公司毛庄食品所取得土地时为划拨性质。1988年10月30日王XX与郑州市食品公司嵩山路分公司签订出卖毛庄食品经营处协议书，协议中虽约定将毛庄食品经营处所占2.34亩土地的使用权随经营处财产的出卖转移使用，并不意味着该宗土地的土地性质发生改变。根据《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《划拨土地使用权管理暂行办法》的规定，以出让等有偿使用方式取得土地使用权，土地使用者应当与市、县人民政府管理部门签订土地出让合同，并向国家支付土地使用权出让金。王XX取得土地使用权时既未签订土地出让合同，也未缴纳土地出让金，仅是与原土地使用权人签订协议，向原土地使用权人支付相应价金的行为，不符合法律法规所规定的以出让方式取得土地使用权的情形。郑国用（1998）字第0598号土地使用权证由市政府颁发，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项，本案应由中级人民法院管辖。提供的证据有：1、原告的更正申请书、邮寄单、国有土地使用权证、死亡证明、户口本、拍卖毛庄食品经营处批复、建设用地批复、出卖毛庄食品经营处的协议书及公证书等；2、2018年1月12日回复；3、王XX土地登记档案。依据有：《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》、《不动产登记操作规范（试行）》、《国家建设征用土地办法》、《国家建设征用土地条例》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《划拨土地使用权管理暂行办法》。

被告市政府辩称，原告不服市国土局行政不作为，于2018年3月27日提出行政复议申请，市政府依法受理，2018年5月10日对本案组织听证。2018年5月25日作出驳回复议决定，于2018年5月25日将复议决定邮寄送达给原告，程序合法。原告提供的材料不能证明履行了不动产登记机构的申请程序，更不会有后续的受理、审核、登薄程序。市国土局依据有关规定，要求原告按照程序规定办理不动产登记事项，履行了工作职责，不存在不作为情形。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出驳回行政复议申请的决定，认定事实清楚，程序合法，适用依据正确。请求依法驳回原告诉讼请求。后被告市政府补充答辩意见，并在庭审中对其作为共同被告提出异议，认为依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定，复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。提供的证据有：行政复议卷宗材料。

各方当事人提供的证据、依据，经庭审质证，合议庭评议，本院对其效力和适用作出如下分析认定：

原、被告提供的证据能够印证，证明原告向被告市国土局邮寄更正申请及相关材料，市国土局作出作出书面回复后，原告又向不动产登记中心受理科及国有土地登记科申请更正登记未果的事实，以及原告申请行政复议的事实过程。涉及市国土局是否属于拒绝履行法定职责及行政复议的合法性问题，本院将结合事实、依据在本院认为中进行综合评述。

上述有效证据，可以认定以下案件事实：因企业改制原告丈夫王XX1988年10月30日与郑州市食品公司嵩山路分公司签订《出卖毛庄食品经营处协议书》，将郑州市食品公司嵩山路分公司的毛庄食品经营处房屋及2.34亩土地使用权转移给王XX使用。1998年12月郑州市人民政府为王XX颁发郑国用（1998）字第0598号国有土地使用证，土地使用类型为划拨，土地用途为商业、服务业。

2008年8月王XX因病去世，2017年11月30日原告向市国土局提出更正登记申请，请求登记在王XX名下的郑国用（1998）字第0598号国有土地使用证的使用权类型由划拨用地更正为出让用地。被告市国土局收到更正登记申请后，于2018年1月12日作出回复，告知申请人应当提交证实不动产登记错误的材料及《国有建设用地使用权出让合同》和土地出让金缴纳凭证等有偿使用材料，并应当到不动产登记机构办公场所提交申请材料并接受不动产登记机构工作人员的询问。2018年3月6日原告向不动产登记中心国有土地登记科及受理科申请，两个部门均未给原告书面处理意见。

2018年3月26日原告向市政府提出行政复议申请，要求责令市国土局限期对原告的更正登记申请作出处理。市政府2018年5月18日作出郑政（行复驳决）[2018]20号行政复议决定书，认为被告履行了工作职责，不存在不作为情形。根据《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的行政复议申请。

本院认为：《不动产登记暂行条例》第十五条规定，当事人或者代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。第十七条规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况处理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请处理存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；…根据上述规定，原告向被告邮寄更正登记申请不妥，但原告按照被告的书面回复又到不动产登记中心申请更正登记，登记机构即应当按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定受理或书面告知不予受理，被告的登记机构部门之间推诿，未按照规定作出书面处理，属于拒绝履行法定职责。复议机关认为被告市国土局履行了工作职责，不存在不作为情况的认定不当，复议机关虽然按照《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回行政复议申请，其实质仍属于维持原行政行为，该复议决定应予一并撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，第七十九条的规定，判决如下：

一、限被告郑州市国土资源局在本判决书生效后的法定期限内对原告的更正登记申请作出书面处理；

二、撤销被告郑州市人民政府作出的郑政（行复驳决）[2018]20号行政复议决定书。

案件受理费50元，由被告郑州市国土资源局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。

审　判　长　　任立栋

人民陪审员　　赵　军

人民陪审员　　李小娜

二〇一八年八月二十八日

书　记　员　　窦路增