裁判要点

行政允诺一旦作出，行政相对人即有了一种利益期待，承诺方不履行或不完全履行承诺，对行政相对人的利益产生直接不利影响的，应当依法予以补偿。

裁判文书

河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）豫行终3876号

上诉人(一审被告)濮阳市人民政府，住所地河南省濮阳市人民路51号。

法定代表人杨青玖，市长。

委托代理人靳爱红、李杰，市政府法制办工作人员。

上诉人(一审被告)濮阳市华龙区人民政府，住所地河南省濮阳市华龙区中原路295号。

法定代表人高尚功，区长。

委托代理人任怀冬，区政府法制办工作人员。

委托代理人张凤英，河南英搏律师事务所律师。

被上诉人(一审原告)濮阳市木林置业有限公司，住所地河南省濮阳市华龙区建设中路93号。

法定代表人韩东锋，该公司执行董事。

委托代理人韩留长，该公司经理。

委托代理人黄大军，河南逐鹿律师事务所律师。

上诉人濮阳市人民政府（以下简称濮阳市政府）、濮阳市华龙区人民政府（以下简称华龙区政府）因濮阳市木林置业有限公司（以下简称木林公司）诉其不履行行政允诺及行政补偿一案，不服河南省鹤壁市中级人民法院（2018）豫06行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人濮阳市政府的委托诉讼代理人靳爱红、李杰，华龙区政府的委托代理人任怀冬、张凤英，被上诉人木林公司的法定代表人韩东峰及其委托代理人韩留长、黄大军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

木林公司一审诉称：濮阳市子路坟城中村改造项目是2008年8月经濮阳市政府规划建设联席会议通过的第一批城中村改造项目，其中规划村民安置用地14.218亩，建设4栋6层住宅；综合开发用地15.518亩，建设4栋7层住宅。后木林公司承接了上述项目的建设开发，从拆迁建设至今已经长达9年之久。木林公司投入了大量资金，单方筹资建成了4栋6层168户、总建筑面积2.3万平方米的住宅安置楼，依约承担了包括该项目拆迁、安置、建设等方面的全部费用。2015年12月9日，濮阳市城乡规划委员会会议对子路坟城中村改造项目进行了调整，将综合开发用地建设4栋7层住宅楼调整为3栋，较原方案减少建筑面积5600平方米，并明确规定“因方案调整给建设方造成的损失应以适当方式给予补偿”。2016年12月27日，河南远东资产评估有限公司（以下简称远东评估公司）对木林公司在子路坟城中村改造项目规划调整造成的经济损失进行了评估，最终确定在评估基准日2015年12月9日因规划调整给木林公司造成的损失价值为34216642元。2017年8月8日，木林公司向濮阳市华龙区建设路街道办事处（以下简称建设路办事处）提出请示，要求按照上述评估结果确定的评估金额以现金方式给予补偿解决。2018年5月18日，华龙区政府作出行政补偿申请答复书，同意补偿木林公司的直接损失，不同意补偿间接损失。木林公司对此不服，提起行政诉讼，请求判令：1、濮阳市政府和华龙区政府补偿木林公司34216642元及利息（自2015年12月9日起至付清之日止按年利率24%计算）；2.本案诉讼费用由濮阳市政府和华龙区政府承担。

鹤壁市中级人民法院一审查明：2008年8月15日，濮阳市政府规划建设联席会议研究通过了子路坟城中村建设改造项目的申请，将位于濮阳市京开大道西、古城路北、中房锦绣花园东的土地29.73亩，规划用于村民住宅安置和建设开发。其中，村民安置用地14.218亩，用于建设4栋6层住宅；综合开发用地15.518亩，用于建设4栋7层住宅。村民安置费用和开发建设费用均由开发企业承担，开发企业依规划在综合开发用地上进行房地产开发销售。2011年，木林公司承接上述项目的建设开发，单方投资建成村民安置住宅楼及配套设施，并承担了拆迁、安置补偿、建设等各项费用。2012年11月4日，濮阳市政府对华龙区政府的《关于审批子路坟城中村改造实施方案的请示》作出批复，要求华龙区政府具体负责并尽快组织实施。

2015年12月9日，濮阳市城乡规划委员会召开会议形成会议纪要，对子路坟村开发用地规划方案进行了调整。即“将原规划方案的4栋住宅楼调整为3栋，较原方案减少建筑面积约5600平方米”，并同意“因方案调整给建设方造成的损失应以适当方式给予补偿”。

2016年8月23日，建设路办事处就解决子路坟城中村改造项目因规划调整给建设方造成的经济损失及评估问题，向华龙区政府提出请示。根据华龙区财政局的授权，同年10月27日，建设路办事处委托远东评估公司对经济损失进行评估。12月22日，建设路办事处与远东评估公司签订《资产评估业务约定书》并交纳了评估费。12月27日，远东评估公司作出《评估报告》，最终确定评估对象在评估基准日（2015年12月9日）因规划调整给开发商造成的损失价值为34216642元。

2017年3月15日，华龙区政府就“关于解决子路坟城中村改造方案调整相关问题”向濮阳市政府提出请示（华龙政文（2017）30号）。同年5月14日，濮阳市城市更新指挥部办公室针对华龙区政府华龙政文（2017）30号请示文件，向濮阳市政府提出解决意见。6月20日，建设路办事处对《评估报告》作出确认意见。6月23日，华龙区财政局组织相关部门就《评估报告》召开座谈会，形成会议纪要并作出确认意见。8月14日，建设路办事处向华龙区政府提出对“赔偿金额予以审定”的请示。8月1日，华龙区政府再次就“尽快解决子路坟城中村改造项目因规划方案调整造成经济损失”向濮阳市政府提出请示（华龙政文（2017）113号）。11月19日，濮阳市城市更新指挥部办公室召开会议形成会议纪要，其中明确“子路坟城中村改造项目因规划调整，给开发企业造成的经济损失，由华龙区政府负责补偿，具体补偿金额和方式由华龙区政府提出意见，提交市政府相关会议研究”。

2018年3月14日，木林公司向濮阳市政府和华龙区政府提出补偿申请。2018年3月16日，濮阳市政府收到木林公司邮寄的特快专递，未作明确答复。2018年5月10日，华龙区政府作出行政补偿申请答复书，同意并支持给予木林公司合理补偿，但补偿范围仅限于直接经济损失。

鹤壁市中级人民法院一审认为：行政允诺是指行政主体为实现行政管理目标，在其职权范围内依法作出的为自身设定公法上的义务、使相对人获得公法上权利，从而在行政管理者与被管理者之间建立起行政法律关系的单方意思表示行为。本案中，为改善村民居住条件，提升城市形象，濮阳市政府规划建设联席会议通过了子路坟城中村改造项目，可视为濮阳市政府为鼓励房地产开发企业参与城中村改造而作出的行政允诺。该允诺不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。一、关于变更行政允诺是否应予补偿的问题。行政允诺一旦作出，行政相对人即有了一种利益期待，承诺方不履行或不完全履行承诺，对行政相对人的利益会产生直接不利影响。本案中，木林公司在对涉案项目进行投资成本和可获利益的权衡考量后，对濮阳市政府的承诺作出回应，如约完成了村民安置住宅楼建设，并对四栋商品住宅楼的利润产生了合理的利益期待。濮阳市政府亦应按照允诺事项全面履行自己的义务，给予开发企业所期待的利益。但因原规划方案不能满足日照、消防、绿地率、停车位等相关规范要求，濮阳市城乡规划委员会依法对子路坟城中村改造项目进行调整，较原规划减少了一栋商品住宅楼，木林公司即相应减少了一栋商品住宅楼的履行利益。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，木林公司的损失应当得到补偿。二、关于承担补偿责任的主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，从相关会议纪要和文件批复可以得知，濮阳市政府是行政允诺的作出主体，华龙区政府是行政允诺的组织实施主体，且《濮阳市城市更新指挥部办公室会议纪要》（2017）2号）明确记载：“具体补偿金额和方式由华龙区政府提出意见，提交市政府相关会议研究”，可见对于木林公司的补偿及补偿数额的确定，由濮阳市政府和华龙区政府共同而为。因此可以认定，濮阳市政府和华龙区政府是本案的共同被告，应共同承担对木林公司的补偿责任。濮阳市政府辩称其是适格被告，但不应承担补偿责任的理由于法无据，依法不予采纳。同时，建设路办事处作为华龙区政府的派出机构，华龙区财政局作为华龙区政府的组成部门，在本案补偿问题的处理过程中承担了大量具体工作，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，应视为接受了华龙区政府的委托，其所实施的行为视为华龙区政府的行为，法律责任亦由华龙区政府承担。三、关于损失的范围和数额问题。双方争议的焦点是《评估报告》能否被作为确定木林公司损失的依据。《评估报告》的结论应予采信，理由如下：首先，远东评估公司及其资产评估师具备资产评估资质，且由双方共同参与选定，从资料收集、现场调查到对数据的分析、得出结论，整个评估程序合法合规。《评估委托书》、《资产评估业务约定书》、评估交费发票及评估公司的陈述，与2017年3月15日、8月1日，华龙区政府作出的华龙政文（2017）30号、华龙政文（2017）113号两份请示文件“我区建设路街道办事处委托第三方河南远东资产评估公司对濮阳市木林置业有限公司子路坟城中村改造项目规划方案调整造成损失进行了评估……”的表述相互印证，形成完整的证据链条，能够证明远东评估公司接受建设路办事处委托而启动评估程序的事实。因此，《评估报告》系行政程序中形成的证据，在没有相反证据足以推翻其合法性、公正性的情况下，应当作为补偿的参考依据。华龙区政府辩称远东评估公司接受的是木林公司而非建设路办事处的委托，未提供证据支持，不予采信。其次，《评估报告》采用收益法对损失作出评估，合法合理，并无不当。信赖保护原则要求行政主体对自己作出的行为或者承诺应当守信用，不得随意变更，不得反复无常。本案中，木林公司基于对政府的信赖而承建涉案项目，其目的就在于获得预期的履行利益，木林公司因行政允诺被变更而产生的损失，就是一栋商品楼的合理利润。因此，其得到的补偿应不低于政府最初向其承诺的利益。否则，政府承诺的事项将无法达成，其实质效果是变相减少了政府的违约成本，有悖信赖保护原则和法治政府建设。濮阳市政府和华龙区政府辩称应对木林公司的直接损失予以补偿，但涉案项目历时8年，该方法未考虑收集资金支出账目的难度和木林公司垫资建设所付出的时间成本，更忽略了政府的承诺事项，故对濮阳市政府和华龙区政府的抗辩理由，不予采信。判决：一、濮阳市人民政府、濮阳市华龙区人民政府于判决生效之日起六十日内补偿濮阳市木林置业有限公司34216642元及利息；二、驳回濮阳市木林置业有限公司的其他诉讼请求。

上诉人华龙区政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）木林公司提交的评估报告系其单方委托作出的，与华龙区政府无关，远东评估公司用一个评估号、同一个评估时间出具了两份评估数额不同的评估结论，该评估报告不应被采信，一审法院认定事实错误；（二）行政补偿范围应当仅限于直接经济损失，一审法院适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。

上诉人濮阳市政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）本案涉案评估报告系木林公司单方委托作出的，与华龙区政府无关，该评估报告不应被采信，一审法院认定事实错误；（二）行政补偿范围应当仅限于直接经济损失，一审法院适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。

被上诉人木林公司答辩称：（一）本案涉案评估报告是华龙区财政局找到远东资产评估公司并经过区领导批准而作出的，评估结论可以作为本案定案的依据使用；（二）本案是行政允诺行为而不是行政许可行为，允诺行为是民事协调的民事协议范畴，上诉人应当按照公平原则和诚实信用原则进行补偿。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院二审查明事实与鹤壁市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。

本院认为：本案涉案评估报告系远东评估公司作出，该评估公司及其资产评估师具备资产评估资质，且由双方共同参与选定，从资料收集、现场调查到对数据的分析、得出结论，整个评估程序符合法律规定。《评估委托书》、《资产评估业务约定书》、评估交费发票及评估公司的陈述等证据能够证明远东评估公司接受建设路办事处委托而启动评估程序的事实，该评估报告应当作为补偿的参考依据。该评估报告采用收益法对损失作出评估，符合信赖保护原则，一审法院据此判决濮阳市政府和华龙区政府补偿木林公司34216642元及利息并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人濮阳市华龙区人民政府和濮阳市人民政府共同承担。

本判决为终审判决。

审判长　　李继红

审判员　　原永杰

审判员　　王盛楠

二〇一九年三月二十六日

法官助理       王宁

书记员       陈瑞丹

评析

本案涉及一个法律问题，就是行政相对人基于行政允诺所产生的利益期待是否应予支持?笔者认为行政相对人合法的利益期待，包括直接损失和预期利益都符合信赖保护原则，都应予以保护。

1.信赖保护原则在我国法律体系中源于《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护。行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。该条的规定标志着我国法律首次对信赖保护原则的确认，有利于构筑诚信政府、树立法律的信仰，意味着行政诉讼中对授益性行政行为的审查，将更多遵循社会公益和个人权益之间的利益衡量，同时，信赖保护原则的确认，意味着行政补偿的法律确认，行政补偿的范围、补偿请求人和补偿义务机关、补偿程序、补偿的方式和计算标准等问题都成为人民法院进行裁判时的考量因素。

2.信赖保护原则是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当了以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给子补偿。主要内容包括四个方面:第一行政行为一经作出，非有法定事由和非经法定程序不得随意撤销、废止或变，即行政行为具有确定力和公定力。第二，行政机关对行政相对人作出投益行政行为后，即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是相对人的过错(行贿或提供虚假资料、信息等)造成的，行政机关亦不得撤销或改变，除非不撤销或改变此种违法行政行为会严重损害国家、社会公共利益。第三行政行为作出后，如事后据以作出该行政行为的法律、法规、规章修改或废止，或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以撤销、废止或者改变已作出的行政行为。但只有通过利益衡量，认定撤销、废止或改变已作出的行政行为所获得的利益确实大于行政相对人将因此损失的利益时，才能撤销、废止或者改变相应行政行为。第四行政机关撤销或改变违法作出的行政行为，如这种情形不是因相对人的过错造成的，要对相对人因此受到的损失予以赔偿或者补偿。

3.信赖保护原则的法理基础是基于公众对国家权力的信任，信任利益应予保护，目的在于维护法的安定性。行政许可法中的规定虽然不能扩展适用到其他行政行为的信赖保护争议案件中，其他信赖保护案件实际上没有成文法依据，但这并不等于信赖保护没有客观的司法实践需要。目前在行政诉讼实践中，行政行为相对人援引信赖保护原则来对抗行政机关作出的行政行为行政机关根据信赖保护的条件进行答辩回应，人民法院根据信赖保护的原则原理进行裁判，在司法实践中已经屡见不鲜。

4.信赖保护应当遵循无过错原则，就是说除非行政机关能够证明行政相对人存在过错，原则上其合法权益均应予以保护。理论上行政相对人的信赖不应被保护的有三种情形:第一，行政相对人以欺诈、胁迫或贿赂方法取得的利益;第二，行政相对人以严重不正确或不完整的陈述取得的利益;第三，行政机关明知或者因重大过失造成该行政行为违法的。按照现行行政诉讼的举证规则，除了行政赔偿案件损失的举证之外，行政机关有责任举证证明行政行为的合法性和合理性。信赖保护原则并非法律规定的行政机关在作出行政行为时所应考虑的因素，所以行政机关的行政行为和诉讼答辩一般不会主动涉及信赖保护。因此，看似合法的行政行为损害了行政相对人的权益，而行政相对人却很难在法律上找到其他有力的对抗理由。从公平的角度而言对于有必要保护相对人信赖利益的案件，如果不予保护是违背公平原则的也不符合司法救济权利的职能。所以在行政诉讼实务中，除了基于行政相对人的主张，很多时候也需要法官基于案情去主动审查发现值得保护的信赖利益，并适用信赖保护原则对其进行保护。

5.对于行政主体方来说，行政主体行使权力必须以一种明示的方式进行，以便行政相对人可以清晰地预知可见的未来。只有如此，行政相对人方能合理地安排自己的活动，社会才得以稳定和谐。法律规范之所以是社会的稳定器，就是因为法律规范具有预测功能。这种预测功能无论是对法律规范的适用，还是对法律规范的遵守，都具有重要的意义。行政法律关系主体双方遵守了法律规范，就会得到应有的利益，违反了法律规范，就会受到相应的处置。行政主体若违反了法律规范而造成相对人合法预期利益的损失或损害，就必须予以相应的补偿或赔偿。这个补偿不仅包括直接损失，也要包括预期利益。合法预期利益的保护是现代行政法规范行政行为、保障行政相对人权益的必然要求，也是现代法治实现法的安定性的必然要求。

6.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定:被告变更、解除本法第十二条第一款第(十一)项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。从立法层面来讲，预期利益的保护符合立法精神。本案中，木林公司在签订协议后如约完成了村民安置住宅楼建设，并对四栋商品住宅楼的利润产生了合理的利益期待。濮阳市政府亦应按照允诺事项全面履行自己的义务，给予开发企业所期待的利益。但濮阳市城乡规划委员会对涉案项目进行调整，较原规划减少了一栋商品住宅楼，木林公司即相应减少了一栋商品住宅楼的应得利益，木林公司的损失应当得到补偿。木林公司是基于对政府的信赖而承建涉案项目，其目的就在于获得预期的履行利益，木林公司因行政允诺被变更而产生的损失，是一栋商品楼的合理利润。因此，其得到的补偿不应低于政府最初向其承诺的利益。对于木林公司合法的预期利益进行保护，有助于促进诚信政府和法治政府建设，建立起政府与公民、法人和其他组织之间的和谐合作、良性互动关系，也符合党的十八届四中全会决定中关于建设守法诚信法治政府的相关要求。

【优秀调研成果——案例类】 一等奖

作者：李继红 王宁(河南省高级人民法院)

来源：《行政执法与行政审判》 第82期