判决撤销复议决定可以同时恢复原行政行为法律效力

（最高院第一巡回法庭2018年第10次法官会议纪要）

【会议日期】2018年12月22日

【主持人】郭修江

【出席法官】郭修江、龚斌、熊俊勇、刘艾涛、司明灯

一、基本案情

本案争议地位于广西壮族自治区武宣县二塘镇樟村、黔江河东面约300米处，经武宣县政府组织争议双方樟村1组、樟村9组现场踏勘指界，其四至界线为：东北是部分与陇村田交界相接，部分与樟村1组张某喜的耕地交界相接，西南是接机耕路，东南是接机耕路，西北是部分与陇村田交界相接，部分接机耕路，面积合计为11.9亩。自1982年至今，三十多年来争议地全部由樟村9组的村民耕管，从未间断。樟村1组认为争议地是樟村1组发包给本村村民覃某林一户经营的承包地，樟村9组系占地耕种，提出争议地所有权应为其集体所有，由此双方产生争议地权属纠纷。2015年8月1日，樟村1组向武宣县国土资源局提出土地权属调处申请。武宣县国土资源局受理后，进行调查取证，经组织双方调解未能达成协议，上报武宣县政府作出处理决定。武宣县政府经调查，于2016年1月26日作出武政发（2016）4号行政处理决定（以下简称4号处理决定），将11.9亩争议地的所有权确认为樟村9组集体所有。樟村1组不服，向来宾市政府申请行政复议。来宾市政府经审查认为，4号处理决定对《土地承包证》《武宣县土地延包合同书》《土地延期承包证》等证据的认定与事实不符，认定该争议地纠纷情况事实不清；本案争议地在樟村1组的耕作区范围内，武宣县政府将争议地全部确权给樟村9组，处理结果明显不当。2016年5月27日，来宾市政府作出来政复决字（2016）36号行政复议决定（以下简称36号复议决定），撤销4号处理决定。樟村9组不服，提起本案行政诉讼，请求撤销36号复议决定，维持4号处理决定。

来宾市中级人民法院（2016）桂13行初41号行政判决认为，樟村1组以张某全、覃某林户持有的《土地承包使用证》《土地延期承包证》《农村土地承包经营权证书》等证据主张争议地所有权，上述证书记载的“老虎爪岭”面积均为6.5亩，与争议地面积11.9亩相差甚大，证上没有明确标注“老虎爪岭”承包地的四至界线，也无土地附图，不能证实在争议地范围内。与争议地相邻土地的张某建、张某志、张某得、张某田4户2002年《农村土地承包经营权证书》仅登记“老虎爪”地，未登记“老虎爪岭”地，四至界线均未与张某全、覃某林户承包地相邻，且“老虎爪”与争议双方对争议地的称谓不符。樟村1组主张争议地权属，证据不足。4号处理决定对《土地承包证》《武宣县土地延包合同书》《土地延期承包证》等证据的认定与事实相符。自1982年至今，争议地一直由樟村9组村民耕管，从未间断，对该事实争议双方均无异议，应予确认。在争议双方均未能提供争议地权属证明的情况下，武宣县政府依据樟村9组村民对争议地三十多年的耕管事实将争议地确认归樟村9组集体所有，认定事实清楚，证据充分，处理结果正确。来宾市政府以认定事实不清、证据不足、处理结果不当为由撤销4号处理决定，缺乏事实和法律依据，36号复议决定应予撤销。樟村9组请求维持4号处理决定的诉请于法无据，不予支持。遂判决撤销36号复议决定，由来宾市政府重新作出行政复议决定。樟村1组不服，提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终390号行政判决认为，樟村1组主张争议地属其集体所有，提交的覃某林户《土地承包使用证》《土地延期承包证》《农村土地承包经营权证书》等证据，记载的“老虎爪岭”没有标注四至界线，且证上记载的“老虎爪岭”面积均为6.5亩，与争议地面积11.9亩相差甚大。争议地相邻土地的张某建、张某志、张某得、张某田4户2002年《农村土地承包经营权证书》，未登记“老虎爪岭”地名，仅登记“老虎爪”地，该土地四至界线均未登记与覃某林户承包地相邻，且“老虎爪”与争议双方对争议地的称谓不符。4号处理决定未采信上述证据并无不当，36号复议决定对此认定错误。本案争议地未经政府部门确权处理过，在双方均未能提供争议地权属证明的情况下，武宣县政府根据樟村9组村民对争议地30多年的耕管事实将争议地确权归樟村9组集体所有，于法有据。36号复议决定以“认定事实不清，证据不足、处理结果不当”为由撤销4号处理决定，依据不足。一审判决撤销36号复议决定并责令来宾市政府重新作出复议决定，符合法律规定，遂判决驳回上诉，维持一审判决。樟村1组不服，申请再审。

最高人民法院（2019）最高法行再26号行政判决认为，武宣县政府4号处理决定认定事实清楚，主要证据充分，处理结果正确。来宾市政府36号复议决定撤销4号处理决定的理据不足，应予撤销。一、二审判决认定事实清楚，判决撤销36号复议决定正确，但判令来宾市政府重新作出复议决定不妥，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决：撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终390号行政判决和广西壮族自治区来宾市中级人民法院（2016）桂13行初41号行政判决；撤销广西壮族自治区来宾市人民政府来政复决字（2016）36号《行政复议决定书》；恢复广西壮族自治区武宣县人民政府武政发（2016）4号《关于二塘镇樟村村民委第1村民小组与第9村民小组土地权属纠纷的处理决定》的法律效力。

二、法律问题

1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十九条规定，复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力；2.在满足撤销复议决定法定条件的情形下，人民法院应如何选择判决方式？即在何种情况下应责令复议机关重新作出复议决定，在何种情况下应判决恢复原行政行为的法律效力。

三、法官会议意见

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十九条的规定，在满足撤销复议决定法定条件的情形下，对于原行政行为认定事实清楚，主要证据充分，适用法律法规正确，程序合法的，从实质化解行政争议、避免程序空转的角度出发，在判决撤销复议决定的同时，不应再判决责令复议机关重新作出复议决定，而是应当一并判决恢复原行政行为的法律效力。

四、意见阐释

《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第二项规定，权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料。第三十六条第二款规定，书证材料记载四至清楚的，以四至为准；四至记载不清楚，而该书证材料记载的面积清楚的，以面积为准；书证材料面积记载、四至方位不清又无附图的，根据权属参考凭证也不能确定具体位置的，由人民政府按照本条例第四条规定的原则确定权属。本案中，经原审查明，樟村1组提交的覃某林户《土地延期承包证》《农村土地承包经营权证书》，记载的承包地“老虎爪岭”没有标明四至又无附图，面积也与争议地面积相差甚大，不能证明在争议地范围内。同时，张某建、张某志、张某得、张某田4户《农村土地承包经营权证书》登记的“老虎爪”土地与争议地相邻，但记载的四至均未与张某全、覃某林户承包地相邻。因此，樟村1组提交的书证材料不能确定与争议地存在关联，4号处理决定不采信为确权依据，并无不当。而樟村9组村民自1982年起至纠纷产生前，一直在争议地经营管理，种植甘蔗等经济作物，争议双方均认可该事实。来宾市政府及再审申请人主张覃某林自1987年起不断申请解决争议地纠纷，但该认定所依据的覃某林1987年10月20日《诉状书》、樟村1组1991年3月17日《证明》均系覃某林、樟村1组单方出具，没有其他证据佐证，不足以证明覃某林或者樟村1组自1987年起就对樟村9组村民经营管理争议地提出异议，原审判决不予认定并无不当。覃某林于2012年5月7日向二塘镇司法所申请司法调解，有二塘镇人民调解委员会存档的2012年8月31日《调解笔录》相印证，可以认定自2012年5月7日起樟村1组村民开始对本案争议地提出调解申请，此时引发权属纠纷。也就是说，自1982年起至2012年引发权属纠纷时止，樟村9组村民已连续在争议地经营管理三十年。在争议双方均未能提供争议地在土改、合作化、“四固定”等各个历史时期的有效权属凭证的情况下，武宣县政府根据樟村9组村民已连续在争议地经营管理二十年以上的事实，将争议地确权归樟村9组集体所有，具有事实和法律依据。因此，原审法院认为4号处理决定认定事实清楚，证据充分，处理结果恰当，并判决撤销来宾市政府36号复议决定，本院予以支持。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十九条规定，复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。根据该条规定，在满足撤销复议决定法定条件的情形下，如果原行政行为认定事实清楚，主要证据充分，适用法律法规正确，程序合法的，应当在判决撤销复议决定的同时，一并判决恢复原行政行为的法律效力，不应再判决责令复议机关重新作出复议决定。本案中，一、二审法院认定武宣县政府4号处理决定正确，36号复议决定不当，在判决撤销来宾市政府36号复议决定的同时，却责令来宾市政府重新作出行政复议决定，这样处理，又将本应恢复稳定的法律关系再次置于不确定状态，有违诉讼经济的处理原则，与上述司法解释的精神亦相违背。为了实质性化解行政争议，有效节约行政司法资源，减轻当事人诉累，一、二审法院应当在判决撤销36号复议决定的同时，一并判决恢复4号处理决定的法律效力，而非判令来宾市政府重新作出复议决定。

——（执笔人：刘艾涛；核稿人：郭修江）