行政机关应当依法行使自我纠错的权力

（最高人民法院第一巡回法庭2018年第9次法官会议纪要）

【会议日期】2018年11月29日

【主持人】郭修江

【出席法官】龚斌、熊俊勇、刘艾涛、司明灯

一、基本案情

覃某一夫妇；覃某一与覃某二系兄弟；覃某二夫妇。1989年4月12日，覃某一以2500元的价格购买杨某、黎某夫妇位于乐业县一块农村建设用地。1989年7月21日，黄某某又以1240元的价格购买乐业县同乐镇的一块集体土地。由于覃某一夫妇的户籍不在当地，按政策不能建房。经与覃某二夫妇口头协商，以陆某一的名义向同乐镇政府申请土地使用和建房手续。1989年2月28日，同乐镇政府作出同政字（1989）3号《关于覃某三要求使用空闲地建住宅的批复》（以下简称3号建房批复），同意陆某一的申请。1989年2月，覃某一夫妇在上述土地上建两开间二层楼房，覃某二在第二层基础上建第三层，后进建有两户的厨房。1991年7月5日，乐业县清查干部职工建私房领导小组办公室作出乐清办（1991）9号《关于覃某二同志建私房的处理意见》，主要内容有：（1）鉴于覃某二的家属是城镇非农业人口，符合建房条件，认可其楼房占地77.9平方米中60平方米的使用面积，其超面积17.9平方米提请县政府没收作价处理给本人。（2）超面积的伙房占地26.99平方米和24.14平方米的空闲地，由县土地局作拆房退地处理。（3）对认可的60平方米，由县建委按建筑面积每平方米4元收取城市配套费。1991年11月24日，乐业县政府作出乐政发（1991）75号文《关于对覃某二同志建私房问题的处理决定》（以下简称75号决定），主要内容有：（1）覃某二以其妻陆某一名义申请建房，只经过同乐镇政府批准，属越权审批，批文无效。（2）鉴于覃某二的家属是城镇非农业人口，符合条件建房，当时的越权审批，责任在同乐镇政府，所以认可60平方米的占地使用面积，但要补办手续，并按规定交清各种税费。对超出60平方米以外所建的房屋作没收处理，由县财政局依法执行。1991年11月29日，覃某二向乐业县建委缴纳城市配套费480元。1991年12月3日，乐业县财政局作出乐财农税字（1991）第39号《关于收缴没收房屋款的通知》（以下简称39号通知），主要内容有：根据75号决定，覃某二建私房被没收的69.03平方米土地评估价为每平方米正房104.72元，伙房31元，按每平方米价值的60%计算，合计上缴金额为3178.16元，请接到通知后15日内一次性将款交到财政局。1991年12月20日，覃某二向乐业县财政局缴纳根据75号决定对超面积的69.03平方米作没收处理后作价返还给其本人的款项2958.16元，收款收据还注明：该款项已扣除在土地局交的220元。

1992年4月15日，乐业县政府作出乐政发（1992）27号《关于撤销对覃某二同志建私房问题处理决定的通知》，认为覃某二建私房的处理权应由县土地局行使，决定撤销75号决定。因认为杨某申请得到批准的土地、转让给覃某一的土地，与陆某一申请建房的土地，属于同一块土地，陆某一申请使用和建房行为，属于非法占地行为，同乐镇政府要求乐业县国土局撤销同乐镇政府批准给陆某一的建房申请。2007年6月20日，同乐镇政府作出通知撤销3号建房批复，同年又以75号决定已经认定3号批复无效为由撤销该通知。之后，覃某一与覃某二两家对涉案土地发生权属纠纷。2008年5月，覃某一申请确权。2008年8月，乐业县国土局作出不予受理决定。经行政复议，百色市国土资源局维持不予受理决定。

2008年，乐业县国土局进行土地调查，发现并认定覃某一夫妇取得的土地属于非法买卖土地，违反土地管理法的规定。2009年5月28日，覃某一夫妇向乐业县政府提交《关于要求督促乐业县国土局给予补办宅基地手续的报告》。2009年6月12日，乐业县领导在县领导接访日接待覃某一，听取其反映的问题并作出指示。2009年9月17日，覃某一夫妇向乐业县国土局缴纳非法买卖土地的罚款1870元。2010年1月4日，覃某一夫妇又缴纳违法占地罚款14203.17元。2010年7月30日，乐业县国土局作出乐国土执罚（2010）88号行政处罚决定（以下简称88号处罚决定），认定覃某一夫妇购买两块涉案土地并建房的行为违反法律规定，决定没收其在非法购买的135.63平方米土地上新建的二层建筑物和其他设施，并处以转让价3470元50%的罚款，共计1870元。覃某二夫妇不服，申请行政复议。2010年11月3日，乐业县政府作出乐政复决字（2010）5号行政复议决定（以下简称5号复议决定），认定88号处罚决定适用法律错误，决定撤销该行政处罚决定，并责令乐业县国土局重新作出行政行为。覃某一夫妇不服，提起行政诉讼，请求撤销5号复议决定。2011年8月1日，百色市右江区人民法院作出行政判决，认定覃某一夫妇与杨某夫妇签订转让协议，属于非法买卖土地的行为，5号复议决定虽然认定覃某一夫妇取得土地的行为属于非法占用土地不妥，但复议结论正确，遂判决驳回覃某一夫妇的诉讼请求。覃某一夫妇不服，提起上诉。2011年12月19日，百色市中级人民法院作出行政判决，认定乐业县国土局认定覃某一夫妇非法买卖土地是正确的，但88号处罚决定适用法律错误，处罚不当，5号复议决定撤销该处罚决定正确，判决驳回上诉，维持原判。

2014年7月17日，乐业县国土局作出乐国土资执罚（2014）29号行政处罚决定（以下简称29号处罚决定），认定覃某一夫妇买卖土地的行为违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，决定没收覃某一夫妇在购买土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款1870元，覃某一夫妇原交罚款1870元可以抵交。2015年1月12日，乐业县国土局向乐业县政府递交《关于覃某一黄某某非法转让土地案件后续问题的请示》，主要内容有：覃某一夫妇非法买卖土地行为已经受到行政处罚，并在法定期限内交清了罚款。对没收的地上附着物，拟按39号通知的规定，按当时评定估价每平方米104.72元收取房屋没收折价款14203.17元后，办理国有土地（出让）使用证手续，请求乐业县政府作出批示。2015年6月15日，乐业县政府作出乐政函（2015）71号《关于覃某一、黄某某非法转让土地案件后续问题的批复》（以下简称71号批复），同意乐业县国土局参照39号通知规定，收取覃某一夫妇房屋没收折价款共14203.17元，准予覃某一夫妇办理非法购买的135.63平方米国有土地（出让）使用权用地手续，核发国有土地使用权证书。2015年7月12日，覃某一夫妇依据71号批复，向乐业县国土局提交《关于要求颁发国有土地使用权证书的报告》，请求为其颁发国有土地使用权证书。2015年7月14日，乐业县国土局受理覃某一夫妇的颁证申请。2015年12月21日，乐业县政府向乐业县国土局下发被诉的乐政函（2015）143号《关于撤销〈覃某一、黄某某非法转让土地案件后续问题的批复〉的函》（以下简称143号函），主要内容有：根据1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和21号清房通知的相关规定，71号批复确有错误，决定撤销71号批复。覃某一夫妇不服，提起本案行政诉讼，请求撤销143号函。

百色市中级人民法院（2016）桂10行初329号行政判决认为，《关于认真清查干部职工违法违纪违章建私房的通知》规定，对干部职工违法违章、以权谋私建私房的行为，属于1987年1月1日以后建的，按《中华人民共和国土地管理法》和《广西壮族自治区土地管理实施办法》的规定处理。覃某一夫妇买卖土地行为发生在1989年，应适用1988年已经修改的《中华人民共和国土地管理法》和《广西壮族自治区土地管理实施办法》的规定，乐业县政府适用1987年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》，适用法律错误，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决撤销143号函。乐业县政府不服，提出上诉。

广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1054号行政判决认为，143号函实质上是驳回覃某一夫妇核发国有土地使用证的请求，两人与143号函有利害关系，具有原告资格。覃某一夫妇购买的土地是农村集体土地，属非法买卖土地的行为。1986年和1988年《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款、第四十七条对于非法买卖土地及其责任的规定基本一致；1998年和2004年《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第七十三条的内容相同。修法前、后相关内容无实质性变更。一审判决以适用法律错误为由撤销143号函，理由不充分，应予纠正。覃某一夫妇申请核发国有土地使用证，缺乏法律或者政策依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销一审判决，改判驳回覃某一夫妇的诉讼请求。覃某一夫妇不服，申请再审。

最高人民法院（2018）最高法行再201号行政判决认为，143号函撤销71号批复，事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应当判决予以撤销。二审判决驳回覃某一夫妇的诉讼请求，适用法律、法规错误，依法应予纠正。一审判决撤销143号函结果正确，但适用法律不妥，一并予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决：一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1054号行政判决和广西壮族自治区百色市中级人民法院（2016）桂10行初329号行政判决；二、撤销乐业县政府作出的乐政函（2015）143号《关于撤销〈覃某一、黄某某非法转让土地案件后续问题的批复〉的函》，恢复乐业县政府作出的乐政函（2015）71号《关于覃某一、黄某某非法转让土地案件后续问题的批复》的法律效力。一、二审案件受理费100元由广西壮族自治区乐业县人民政府负担。

二、法律问题

每一个行政机关均具有自我纠错的法定职权。但是，纠错的前提是必须有事实根据，遵守法定程序，依法进行，不能出尔反尔，违背诚实信用原则。

三、法官会议意见

乐业县政府及其相关职能部门对覃某一、黄某某违法买卖土地建私房的行为进行了反复处理，出尔反尔，对历史遗留问题的处理，违背诚实守信的原则。71号批复的内容是对被依法没收的土地和建筑物处理方式作出的答复意见，并未否定没收涉案土地、房屋行政处罚行为的合法性。143号函以对违法买卖土地的，应当没收在买卖土地上新建的建筑物和其他设施为由，撤销71号批复，该理由与71号批复内容不具有关联性。被诉143号函缺乏事实和法律根据，二审可能存在认定事实的主要证据不足，适用法律、法规确有错误的情形。

四、意见阐释

国务院发布的国发（2014）10号《全面推进依法行政实施纲要》要求，行政机关的依法行政是必须遵守诚实守信原则的。即非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经作出并生效的行政决定。对历史遗留问题的处理，行政机关应当本着实事求是、尊重历史，符合现实的原则，本着保持谦抑、格外谨慎、有利于当事人的态度，依法作出客观、公正处理，切忌出尔反尔，来回“翻烧饼”。如果行政机关认为确有必要事由，要撤销已经生效的行政决定，作为一个影响当事人权利义务的行为，作出机关也必须遵循正当程序原则，听取利害关系人的陈述、申辩意见，查明案件事实，依法作出撤销决定。具体到本案而言，覃某一、覃某二两户人家于1989年非法购买土地、建房居住至今。1991年，乐业县政府作出75号决定，没收涉案土地和房屋后，将土地和房屋作价返还给覃某二，覃某二缴纳相关费用，合法占有、使用涉案土地、房屋。1992年，乐业县政府以同乐镇政府越权审批用地、建房等理由撤销75号决定，相关部门未对覃某二建私房问题重新作出处理。乐业县政府相关职能部门未退回覃某二已经缴纳的款项，覃某二也未腾退土地、房屋。至2009年乐业县政府职能部门又对占有使用同一块土地的覃某一夫妇进行调查处理，覃某一分两次缴纳违法占地罚款16073.17元。之后，乐业县政府土地局对覃某一夫妇作出88号处罚决定，没收地上房屋和附属设施。88号处罚决定被复议决定撤销后，乐业县政府重新作出29号处罚决定，再次没收覃某一夫妇在涉案土地上新建的建筑物和其他设施并处罚款。本次行政处罚后，乐业县政府作出71号批复，同意将没收的土地、房屋作价返还给覃某一等人。然而，乐业县政府接着又作出143号函，撤销71号批复。综合上述处理过程，在本案违法买卖土地建私房行为发生后的数十年期间，乐业县政府及其相关职能部门的处理态度是存在多次反复的，作为行政机关，对历史遗留问题的处理反复不定，严重违背诚实守信的原则。71号批复本身仅仅是对被依法没收的土地和建筑物处理方式作出的批复，并未否定之前所作的没收行政处罚行为的合法性。然而，被诉143号函却以“根据土地管理法第四十七条和21号通知规定，对违法买卖土地的，应当没收在买卖土地上新建的建筑物和其他设施”为由，撤销71号批复。上述撤销理由是针对行政处罚行为本身，与71号批复的内容不具有关联性，所以乐业县政府作出的143号函，实际上并没有任何事实和法律根据。且在作出对当事人不利的行政处理时，乐业县政府并未听取利害关系人覃某一等人的陈述、申辩意见，违反正当程序原则，对于143号函本身应当予以撤销。而对于历史遗留的违法买卖土地建私房行为，在行政机关已经依法作出没收建筑物和土地的行政处罚决定后，综合考虑被处罚人实际在被没收的土地和房屋上居住生活几十年的事实，从尊重历史，符合现实的原则出发，71号批复同意将收归国家所有的土地和房产作价处理再卖给被处罚人，符合对历史遗留问题处理的基本原则，该批复不违反法律法规的明确规定，合法有效。

——（执笔人：黄宁晖；核稿人：郭修江）