复议决定可能对利害关系人造成不利后果的应当将其列为复议第三人

（最高人民法院第一巡回法庭2018年第10次法官会议纪要）

【会议日期】2018年12月22日

【主持人】郭修江

【出席法官】郭修江、司明灯、龚斌、杨志华、熊俊勇、刘艾涛

一、基本案情

2007年3月17日，东凤镇礼阳龙美村二委会干部、村民代表和党员会议讨论通过对位于东彩路下片处48亩土地以投标方式出租。拟出租土地分为2片，东片为1号，西片为2号，每片24亩。同年3月23日，龙美村委会对案涉土地公开招标。同年4月1日，龙美村委会与四家企业分别签订《土地使用租赁合同书》，各企业承租土地面积为：再审申请人（一审原告、二审上诉人）金亨公司、五金公司、青青制鞋厂分别承租20.02亩、14.06亩、6.28亩，案外人潮安县正英不锈钢制品厂承租7.76亩，合计48.12亩。2007年8月1日，上述四家企业分别向龙美村委会交付土地租金。2012年5月21日，龙美村委会根据“三旧”改造有关规定，就上述四宗案涉土地分别向潮安县东凤镇人民政府提交《关于要求办理集体建设用地完善用地手续的申请》《检讨书》《旧厂房改造项目建设承诺书》《东凤镇礼阳龙美村旧厂房改造方案》《村镇企事业用地申请审批表》、2012年1月1日《村民代表大会会议记录》等资料，申请办理集体建设用地完善用地手续。经相关部门审核同意后，潮州市潮安区人民政府分别作出批准批复。同年7月20日，潮安县政府办公室作出《关于同意江东镇西前溪村旧厂房改造等122宗“三旧”改造项目改造方案的复函》，同意包括四家案涉企业在内的122宗“三旧”改造项目由潮州市潮安区国土资源局按规定程序完善相关用地审批手续。在按照粤府〔2009〕78号《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》的规定完善用地手续后，四家企业与龙美村委会向潮安县国土局分别提交《土地登记申请书》，申请办理案涉四宗土地的集体建设用地使用权初始登记。四宗土地依程序申请土地登记，经逐级审核、完成地籍调查、权属审核，并在村张榜公布无异议后经注册登记，潮安县政府分别颁发四宗地的《集体建设用地使用证》，土地所有者及土地使用者均为潮安县东凤镇礼阳龙美村农民集体，用途为建设用地，使用权类型为批准拨用企业用地，在记事栏分别记载：2013年4月22日，该宗地现由村出租给金亨公司使用；2013年4月22日，该宗地现由村出租给青青制鞋厂使用；2013年9月11日，该宗地现由村出租给五金公司使用。2015年2月16日，原审第三人黄某等人向潮安区国土局提出信访。同年3月17日，潮安区国土局作出《关于东凤镇礼阳龙美村黄某等六位村民的信访答复》。黄某等人不服该答复，向潮州市国土资源局申请信访复查。同年5月12日，该局作出潮国土资信查字〔2015〕2号《潮州市国土资源局信访事项复查意见书》，撤销潮安区国土局上述信访事项处理并要求重新办理。同年5月20日，潮安区国土局作出安国土告知〔2015〕1号《信访告知书》，告知黄某等人对案涉四家企业申请“三旧”改造项目完善用地手续，至办理土地使用权登记发证的行政行为不服的，应依照《广东省信访条例》的规定向潮州市政府申请行政复议，或向潮安区人民法院提起诉讼。2015年6月12日，黄某等人向潮州市政府申请行政复议，请求确认潮安区国土局作出批准案涉四家企业完善用地手续的批复违法，撤销案涉《集体土地使用证》。2015年8月5日，潮州市政府作出潮府行复〔2015〕5号行政复议决定（以下简称5号复议决定），认为案涉四宗土地进行改造，符合“三旧”改造政策，潮安区政府颁发相关《集体土地使用证》的行政行为明显不当，决定撤销四宗地的《集体土地使用证》并责令潮安区政府在相关基层组织提供真实材料后，依法定程序重新办理登记手续。金亨公司、五金公司、青青制鞋厂不服，提起本案行政诉讼，请求撤销5号复议决定。

潮州市中级人民法院（2015）潮中法行初字第1号行政判决认为，案涉四宗土地申请完善用地手续符合“三旧”改造政策。龙美村委会在申办案涉四宗《集体土地使用证》过程中，提供失实的2012年1月1日《村民代表大会会议记录》，没有按规定提供相应的《村民代表大会会议记录》，无法证实案涉四宗土地申办《集体土地使用证》事项得到该村村民代表大会（或村民会议）的批准。潮安区政府在相关资料不真实的情况下颁发上述四份《集体土地使用证》的行为明显不当。5号复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，予以支持。复议机关是否通知利害关系人作为第三人参加行政复议是根据案情而定，不是法定程序。潮州市政府未通知金亨公司、五金公司、青青制鞋厂作为第三人参加行政复议并无不妥。综上，判决驳回金亨公司、五金公司、青青制鞋厂的诉讼请求。金亨公司、五金公司、青青制鞋厂不服一审判决，提出上诉。

广东省高级人民法院（2016）粤行终1343号行政判决认为，潮州市政府作出5号复议决定并无不当，黄某等人作为礼阳龙美村集体经济组织成员，与案涉土地存在法律上的利害关系，可以个人身份提出行政复议申请，金亨公司、五金公司、青青制鞋厂并未提供有效的证据证明黄某等人申请行政复议超过法定期限，且潮州市政府已就黄某等人提出的复议事项作出实体处理，人民法院依法不宜就超过行政复议期限的问题进行审查。综上，判决驳回上诉，维持一审判决。金亨公司、五金公司、青青制鞋厂不服，申请再审。

最高人民法院（2019）最高法行再3号行政判决认为，一、二审判决驳回申请人的诉讼请求属于认定事实不清、适用法律错误，应当依法判决撤销一、二审判决，撤销潮州市政府作出的5号复议决定。

二、法律问题

村民以个人名义请求撤销行政机关对村集体所有土地的登记行为是否具有行政复议主体资格。利害关系人在何种情况下，“应当”作为第三人参加行政复议；复议机关对不符合受理条件的复议申请，予以受理并作出改变原行政行为的复议决定，该复议决定的性质为何。

三、法官会议意见

村民个人一般不具有以个人名义请求撤销行政机关对集体所有土地登记行为的行政复议主体资格；根据程序正当原则，复议决定可能对利害关系人造成不利后果的，复议机关应当将其列为第三人；复议机关对不符合受理条件的复议申请，予以受理并作出改变原行政行为的复议决定，实质是行政机关的自行纠错行为，但自行纠错方式的选择应保持足够审慎。

四、意见阐释

1.村民一般不具有以个人名义对涉及集体土地行政行为提起行政复议的主体资格。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，提起行政复议申请的申请人应当与具体行政行为有利害关系。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。根据上述规定，如果对村农民集体所有的土地因行政行为发生变更、转移不服，应当以村集体经济组织的名义提起复议或者诉讼。如果村集体经济组织对涉及集体土地的行政行为不主动提起复议或诉讼的情况下，则应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，由村民代表会议形成集体决定再行主张权利。村民个人一般不具有申请复议或者提起诉讼的主体资格，除非该行政行为涉及其使用或实际使用的集体土地或者参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，由过半数的村民以集体经济组织名义申请复议或者提起诉讼。本案中，黄某等人认为潮安区政府颁发集体土地使用证行为违法，但并未提交相关材料证明该发证行为侵犯其个人使用权或者实际使用权的集体土地权益，亦未提交证据，证明受礼阳龙美村的委托申请复议。黄某等人与被申请复议颁证行为不具有利害关系，没有原告主体资格。一审判决对黄某等人的复议申请主体资格问题予以审查，二审认为黄某等人作为礼阳龙美村集体经济组织成员，与案涉土地存在法律上的利害关系，可以个人身份提出行政复议申请，均属于适用法律错误，应予纠正。

2. 复议决定可能对利害关系人造成不利后果的，复议机关应当将利害关系人列为第三人。

根据国务院发布的国发〔2004〕10号《全面推进依法行政实施纲要》，行政行为应当遵守程序正当原则，作出对当事人不利行政行为的，应当听取其意见。据此，行政机关在作出对行政相对人产生不利影响、可能减损其权益的行政决定之前，应当告知行政相对人并听取其意见，否则将构成程序违法。尽管《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定利害关系人“可以”作为第三人参加行政复议，但是根据程序正当原则，如果该复议决定可能对利害关系人造成不利后果的，则复议机关应当将利害关系人列为第三人，并听取利害关系人的意见。本案中，被申请复议的颁证行为系针对龙美村委会及申请人作出，潮州市政府对颁证行为进行复议并作出决定的行为必然会对申请人的实体权利产生影响，潮州市政府在作出决定之前应当通知申请人作为第三人参加复议。但潮州市政府未通知申请人作为第三人参加复议，即作出撤销颁证行为的复议决定，违反程序正当原则。一审认为复议机关是否通知利害关系人作为第三人参加复议不是法定程序，潮州市政府未通知申请人作为第三人参加行政复议并无不妥的观点，认定事实不清，适用法律错误；二审对该问题未予纠正，亦属适用法律错误。对于未通知应当参加复议的第三人参加复议程序迳行作出复议决定的裁判方式问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条的规定，只有对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，才属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”。潮州市政府未通知申请人作为第三人参加行政复议，未听取其申辩意见即作出复议决定，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定的违反法定程序的情形，应当判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。

3.复议机关对不符合受理条件的复议申请受理并改变原行为的，实质属于行政机关的自我纠错行为。

《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，必须符合行政复议法和该条例规定的申请条件。行政机关受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则，应当受到法律规定的申请条件的约束，其效力应当接受司法审查。复议机关受理不符合申请条件的复议申请并作出相应复议决定的行为，不符合法律规定。当然，对此情况也要进行区分并作出不同的处理。如果复议机关对于不符合申请条件的复议申请予以受理，并作出维持原行政行为的复议决定，实质上是对当事人对原行政行为申诉的重复处理行为，对申请人的权利义务不会产生实际影响。申请人对复议决定提起行政诉讼，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。如果复议机关受理不符合申请条件的复议申请后，认为原行政行为根据的事实或法律状态发生变化或者出现了足以推翻原行政行为的新证据，进而作出复议决定自行撤销或废止原行政行为，此时属于行政机关自行纠错的行为，人民法院应当予以尊重并可以对该纠错行为进行实体审查。本案中，潮州市政府既未对黄某等人的申请人资格进行审查，亦未对其申请是否超过复议申请期限等条件进行核实，即受理复议申请并作出复议决定，不符合行政复议法的规定。潮州市政府对不符合申请条件的复议申请予以受理并作出撤销案涉集体土地使用证的决定，实质上属于自行纠错的行为。

4.行政机关自行纠错的必要限制。

自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。在目前缺少法律明确规定的情况下，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。对于行为仅存在轻微瑕疵但并不影响实质处理结果且对利害关系人权利不产生实际影响的，或者通过补正等事后补救方式可以“治愈”的瑕疵，或者撤销行政行为可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的，则应当考虑采取其他方式进行纠错。如前所述，潮州市政府作出5号复议决定的行为实质上属于自行纠错的行为，对于该行为被判决撤销后，是否需要再次启动自行纠错的裁量权应当由行政机关自行决定。这就涉及对潮安区政府颁发案涉《集体土地使用证》的行为合法性审查的问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十一条第一款、第二款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》明确“三旧”改造工作的基本原则包括明晰产权、保障权益，要正确处理“三旧”改造过程中的经济、法律关系，切实保障土地权利人的合法权益，维护社会稳定；尊重历史、客观公正，要兼顾各地发展历史和土地管理政策的延续性，妥善解决历史遗留问题。本案中，案涉四宗土地系经龙美村委会征求村民意见后召开村民代表会议形成决议，同意将案涉土地出租，并以公开投标方式出租给申请人，该事项系经过龙美村委会同意，上述土地使用租赁合同在申请办理“三旧”改造程序前已履行多年，并无任何争议和纠纷。申请人签订的土地使用租赁合同并不存在被有权机关或者生效裁判予以撤销的情形，具有法律效力，其在案涉土地上的租赁权益应受到保护。潮安区政府颁发案涉四宗土地的《集体土地使用证》中载明的所有者和使用者均系龙美村委会农民集体，仅在记事栏处备注为出租给申请人使用，与龙美村委会和申请人签订的土地使用租赁合同一致。案涉四宗土地在颁发集体土地使用证前经过地籍调查及张榜公布，并不存在权属争议。潮安区政府颁发案涉集体土地使用证，系依据“三旧”改造相关政策对历史遗留问题的解决和确认，符合客观实际，于法有据。龙美村委会在申办案涉四宗土地权证的过程中，提供的2012年1月1日《村民代表大会会议记录》并非真实记录，但是村民代表大会会议记录材料的不真实仅属于程序上的瑕疵，不能否认案涉土地已经招标租赁并使用多年的客观事实。在没有证据证明申请人参与龙美村委会提供相关虚假材料或者对此知情的情况下，也不应当让申请人承担不利的后果。对于完善用地手续材料的缺失，潮州市政府及潮安区政府完全可以通过责令龙美村委会提交2007年的村民代表大会决议或者另行召开村民会议或村民代表大会形成决议的方式予以补正。潮州市政府简单地作出撤销案涉集体土地使用证的决定，要求潮安区政府待龙美村委会补齐相关材料后重新办理登记手续，不利于已形成的案涉土地权属关系问题的解决，反而使案涉土地处于权属不确定的状态，容易导致新的矛盾和冲突。

——（执笔人：熊俊勇；核稿人：郭修江）