未及时支付赔偿金的利息损失属于应予赔偿的直接损失范围

（最高人民法院第一巡回法庭2017年第1次法官会议纪要）

【会议日期】2017年3月22日

【主持人】续文钢

【出席法官】陈宏宇、龚斌、曹刚、奚向阳、张颖新、司明灯、钱小红、熊俊勇、王毓莹

一、基本案情

海联造船厂开业日期为1966年，属社队集体所有制企业。2001年5月因逾期未参加年检被吊销企业法人营业执照至今。1986年，海口市政府实施长堤路至新埠大桥段慢车道、人行道扩建工程，征用拆迁海联造船厂位于仙桥路北地块的东部厂区，同时批准其在北地块的西部厂区旧址建8层以上的综合楼，批准用地200平方米。1988年，因海口市政府计划建海甸桥和弯道尚未设计问题，被暂缓建楼至今。1992年10月19日，海口市政府下属海口市长堤路沿江一路拆迁改造指挥部与海联造船厂签订《拆迁协议》，约定补偿1574265.50元。海联造船厂的房屋及附属物遂被拆除。因长堤路改造，海联造船厂需要整体搬迁。按照海口市政府规划和土地管理部门的统一安排，拆迁指挥部拟定海口市长流镇永桂工业区备用地范围内，代海联造船厂征用搬迁所需的土地。海联造船厂依拆迁指挥部的通知，于1994年2月16日缴纳代征地款20万元。后由于政策的调整等原因，长流征地及海联造船厂整体搬迁事宜被搁置。后拆迁指挥部的工作移交给海口市城市发展有限公司。经协商，退还征地款20万元。因原新埠镇造船厂职工对长堤路拆迁改造的遗留问题向海口市政府多次上访，海口市美兰区人民政府于2011年8月31日、2011年9月2日、2012年4月24日、2012年5月16日多次将原新埠镇造船厂职工的上访诉求、调查情况、处置意见及建议向海口市政府书面报告及请示。海口市美兰区人民政府2011年5月16日市美府报〔2012〕19号《海口市美兰区人民政府关于尽快落实资金解决新埠造船厂历史遗留问题的请示》中写明，我区建议海口市政府根据实际情况重新考虑从市财政资金中拨付，以确保400万元资金，尽快妥善解决新埠造船厂历史遗留问题。2012年5月，400万元补偿金支付到海口市美兰区新埠街道办事处后分配给原新埠镇造船厂职工，海联造船厂因与海口市政府行政征用土地纠纷一案，于2012年8月22日向海口市中级人民法院起诉，该案经一、二审人民法院审理，海南省高级人民法院于2013年12月10日作出（2013）琼行终字第18号行政判决，确认海口市政府在1992年征用海联造船厂663.28平方米用地后，没有依法办理征用及补偿手续而实际占用海联造船厂剩余用地3334.41平方米的行为违法，并责令海口市政府采取补救措施。2015年1月9日，海联造船厂向海口市政府下属的海口市信访局递交《申请书》，申请海口市政府采取补救措施，向其支付补偿金本金650万元及利息1150万元，合计1800万元。因海口市政府未对此作出答复，海联造船厂于2015年3月10日向海口市中级人民法院提起本案行政赔偿之诉，请求判令海口市政府支付本金650万元及利息1175万元。

另查明，甲方海口市美兰区新埠街道办事处、乙方海口市海联造船厂、丙方海口市城市发展有限公司于2016年9月28日签订《海联厂650万款项支付协议书》，就（2015）琼行终字第318号行政赔偿判决书执行事宜达成协议，由丙方支付650万元至甲乙双方共同指定账户。2016年10月20日海口市海联造船厂和海南新埠造船有限公司出具收到海口市城市发展有限公司代海口市人民政府转来土地赔偿款650万元的《收据》。

海口市中级人民法院（2015）海中法行初字第56号行政判决认为，行政机关应当依法履行人民法院生效判决确定的义务，因拒不履行生效判决所确定的义务而造成当事人财产损失的，应当承担相应的赔偿责任。海南省高级人民法院于2013年12月10日作出的18号判决发生法律效力后，海口市政府已从财政资金中拨付人民币400万元作为解决海联造船厂征地拆迁历史遗留问题的补偿款。但在海联造船厂于2015年1月9日申请海口市政府采取补救措施，向其支付补偿金本金及利息后，海口市政府至今仍未对征占海联造船厂剩余3334.41平方米土地全部作出补偿，亦未对海联造船厂的申请作出答复，海联造船厂提起本案诉讼请求赔偿，符合法律规定。海联造船厂主张按每亩130万元请求赔偿650万元，合理合法，但海口市政府已向海联造船厂支付的人民币400万元补偿款，应从赔偿款650万元中扣除。判决海口市政府于本判决生效之日起六十日内，向海联造船厂支付赔偿金250万元及利息。海联造船厂、海口市政府均不服一审判决，提起上诉。

海南省高级人民法院（2015）琼行终字第318号行政判决认为，关于海口市政府支付的400万元是实际用于解决该厂职工安置等历史遗留问题的款项，不应是土地赔偿款。一审判决认定海口市政府已向海联造船厂支付的人民币400万元为补偿款，应从赔偿款650万元中扣除不当，应予以纠正。关于海口市政府是否应向海联造船厂支付赔偿款利息的问题。双方当事人争议的是造成财产损害的赔偿范围问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条之规定，国家赔偿中只有返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，以及解除冻结的存款或者汇款的，才应当支付银行同期存款利息。本案系违法征地的赔偿问题，不属于国家赔偿法规定的应支付利息损失的情形。一审判决海口市政府支付利息不当，应予纠正。判决撤销一审判决；海口市政府于判决生效之日起六十日内向海联造船厂支付赔偿金650万元；驳回海联造船厂的其他诉讼请求。海联造船厂不服，申请再审。

最高人民法院（2017）最高法行再5号行政判决认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款的规定，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务。本案中，涉案土地确已无法返还，应当以违法占地不能返还时的土地价值为赔偿金基数的方式进行国家赔偿。海口市政府违法征占土地不能返还后，理应及时履行赔偿义务，尽快支付违法损害赔偿金，以使赔偿金的孳息尽早归于受害人，尽可能减少受害人的损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，本案应当以赔偿直接损失为原则。若违法损害赔偿金不计付利息，则会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿，甚至可能促使加害人拖延履行赔偿义务。故本院认为，未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。二审判决认定本案不属于我国赔偿法规定的应支付利息损失的情形，属适用法律错误，应予纠正，故判决撤销一、二审行政赔偿判决；海口市人民政府于本判决生效之日起三十日内，向海口市海联区造船厂支付赔偿金650万元及利息；驳回海口市海联区造船厂其他诉讼请求。

二、法律问题

未及时支付行政赔偿金的利息损失性质及计算标准。

三、法官会议意见

未及时支付行政赔偿金所产生的利息属于直接损失的范围，应予赔偿。违法征占土地不能返还，赔偿义务机关理应及时履行赔偿义务，尽快支付赔偿金。因未及时支付赔偿金造成当事人利息损失，依法应当予以行政赔偿。

四、意见阐释

1.支付赔偿金是我国国家赔偿的主要方式，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务

《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条第二款的规定，财产不能恢复原状或者灭失的，应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务。支付赔偿金是我国国家赔偿的主要方式，赔偿范围、计算标准根据以下原则确定：（1）要使受害人所受到的损失能够得到适当弥补；（2）考虑国家的经济和财产能够负担的状况；（3）便于计算，简便易行。

2.国家赔偿中的直接损失与间接损失

总体上讲，我国国家赔偿法采取的是抚慰性原则，又称为“生存权保障原则”。依该原则，我国对受害者所受财产损失只赔偿直接损失而不赔偿间接损失。财产损失中的直接损失也称为积极损失，一般是由于国家机关及其工作人员的侵权行为直接作用于受害人的财产权的客体所造成的财产损失，或者受害人为了补救受到侵害的合法权益所为的必要支出，即直接损失是指既得利益的丧失或现有财产的减少。间接损失又称为消极损失，是指由于受害人受到侵害而发生的可得的财产利益的丧失，即可得利益的损失或未来财产的减损。对于直接损失和间接损失，借助因果关系的观念来区分，在国家赔偿中，直接损失是国家机关及其工作人员侵权行为直接造成的损害后果，而间接损失是介入了其他因素所造成的后果，前者是直接因果关系，后者是间接因果关系。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”，根据上述标准，结合法律解释中体系解释规则要求，该项规定是对前七项规定的补充和完善，是一项兜底条款，内容涵盖前七项内容，同时大于前七项内容。对于该条的正确理解应当是：在按照前七项规定赔偿不足以补偿当事人实际损失的情况下，造成的其他损失应当按照直接损失予以赔偿。

3.未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，本案应当以赔偿直接损失为原则。若违法损害赔偿金不计付利息，则会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿，甚至可能促使加害人拖延履行赔偿义务。故未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。对于利息的计算标准，在目前法律并未作出明确规定的情况下，可以通过类比国家赔偿法最相近似的具体规定，来衡平赔偿标准。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第七项“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”的规定，违法损害赔偿金应当计付银行同期存款利息。参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条第一款规定，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第七项规定的银行同期存款利息，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。

——（执笔人：熊俊勇；核稿人：郭修江）