河南省高级人民法院

行政判决书

（2021）豫行终1783号

上诉人（一审原告）周口市宏图置业有限公司。住所地周口市川汇区八一路与川汇大道交叉口。

法定代表人韩某某，总经理。

委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。

委托代理人秦江曼，金博大律师事务所律师。

上诉人（一审被告）周口市川汇区人民政府。

法定代表人胡友涛，区长。

委托代理人郭文才，该单位工作人员。

委托代理人苏华伟，河南沐天律师事务所律师。

一审被告周口市川汇区人民政府房屋征收办公室。住所地周口市川汇区行政新区综合楼。

法定代表人刘晓矿，该办公室主任。

委托代理人史宾，该单位工作人员。

委托代理人刘建华，河南颖滨律师事务所律师。

周口市宏图置业有限公司（以下简称宏图公司）诉周口市川汇区人民政府（以下简称川汇区政府）、周口市川汇区人民政府房屋征收办公室（以下简称川汇区征收办）履行补偿协议一案，川汇区政府、宏图公司均不服周口市中级人民法院作出的（2021）豫16行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

宏图公司一审诉请：1、判决川汇区政府、川汇区征收办按照协议履行补偿义务，限期向宏图公司支付剩余补偿款1951万元。2、判决川汇区政府、川汇区征收办支付延期履行期间的利息损失797.357万元(从2019年8月29日起暂计算到2021年3月23日)，后续延期履行的利息，川汇区政府、川汇区征收办按照LPR四倍的标准支付，直到补偿款全部支付完毕之日止。3、判决川汇区政府、川汇区征收办支付200万元违约金。4、判决川汇区政府、川汇区征收办承担本案诉讼费。周口市中级人民法院一审查明:宏图公司法定代表人韩某某于2010年1月7日通过招拍挂方式竞得周口市川汇区ZK2009-28宗地的国有土地使用权。2010年2月21日韩某某与周口市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定宗地位于周口市川汇区中州路西侧，土地用途商住用地，出让面积1742.8平方米，出让金6823062元，出让人未按时提供出让土地每延期一日的违约金为已经支付的国有建设用地使用权出让价款的千分之一。自2010年4月7日至2012年3月16日，韩某某分别缴纳了土地出让金、契税、价格调节基金、挂牌服务代理费及滞纳金等各项费用共计7594086.4元。但由于该宗土地受规划条件的限制，该土地无法开发使用。2010年以来，韩某某多次到北京和省、市上访，一直未能得到解决。2014年12月，周口市人民政府相关领导作出批示，要求川汇区政府做好稳定工作并同韩某某协商处理办法。2015年5月，周口市川汇区政府常务会议研究，原则同意韩某某提出的土地置换要求，将其原竞得的位于中州路西侧、百货楼北侧的土地（ZK2009-28宗地、约3.24亩）置换到川汇路和八一路交叉口西北角处。经周口市川汇区审计局审定，截止至2015年3月20日韩某某共为ZK2009-28宗地付出合理投资为1370.55万元。2016年1月16日，韩某某及宏图公司与川汇区政府签订的土地置换《协议书》，为宏图公司置换位于周口市川汇大道与八一路交叉口西北角土地20.5亩作为补偿；该协议书中又明确原土地使用权取得人为韩某某，但为便于以后土地开发和使用，韩某某注册成立宏图公司，以后可以以该公司取得置换地块的土地使用权。但是，由于种种原因，上述置换土地的协议并没有履行。经川汇区政府职能部门周口市川汇区住房城乡建设局委托，2018年7月27日，河南国隆房地产土地资产评估有限公司对韩某某ZK2009-28宗地项目土地开发赔偿价值为43949869.31元（认定的土地取得开发投资金额13705523.35，审计遗漏354000元，二次开发投资309190元，投资利润3592178.338元，土地出让违约金20987738.71元，置换协议违约利息5001238.912元）。2018年10月15日，周口市川汇区审计局依据相关评估等材料作出川审基(2018)289号《周口市川汇区审计局关于韩某某ZK2009-28宗地项目土地开发赔偿价值情况的审计报告》，审计结论开发赔偿价款为39410000元（本赔偿价款已含土地出让违约金，违约利息不再计取）。2018年10月22日，川汇区区委常委会扩大会决定不再采取土地置换方式解决，由区房屋征收办同韩某某签订征收补偿安置协议，将其拥有的原竞得土地（ZK2009-28宗地）和拟置换的20.5亩土地权益收回，依据评估价格和审计结果（约3941万元），给其货币补偿。

2018年10月30日，宏图公司及该公司法定代表人韩某某与川汇区政府签订《协议书》。该《协议书》甲方为周口市川汇区人民政府，乙方为韩某某（协议书加盖宏图公司印章及韩某某印章），主要内容为：1.由区征收办同韩某某签订补偿安置协议，将其所拥有的原竞得土地（ZK2009-28宗地）和拟置换的20.5亩土地权益全部收回，为其进行货币补偿，补偿金额为3941.00万元。2.补偿款分四次到位，分别是：本协议签订后10日内给付200万元；本协议签订后3个月以内再给付1000万元；本协议签订后6个月以内再给付1000万元；剩余1741万元在本协议签订后的9个月内给付完毕。3.甲方保证在本协议约定的期限内及时足额的履行付款义务（补偿款到位证明以银行转账票据日期为准）。否则视为甲方违约，承担违约责任，则甲方首次给付的200万元视为保证金不予退还，且不记入补偿款总额。另外，违约方并承担延期履行期间的利息，利息按年利率的24%计算。4、因ZK2009-28宗地的原土地使用权竞得人为乙方，乙方前期注册了周口市宏图置业有限公司，该补偿款可以转入所注册公司账户，甲、乙双方对此予以确认并认可。5.未尽事宜，由甲乙双方在市国土资源局的协助下共同向市政府请示，由市政府协调解决。

2018年11月28日，宏图公司及该公司法定代表人韩某某与川汇区征收办签订《征收补偿协议协议》。该《协议》甲方为周口市川汇区人民政府房屋征收办公司，乙方为周口市宏图置业有限公司(韩某某)，协议加盖了宏图公司印章及韩某某印章，主要内容为：1.甲乙双方依据《周口市川汇区审计局关于韩某某ZK2009-28宗地项目土地开发赔偿价值情况的审计报告》（川审基(2018)289号）结果，确认补偿金额3941万元。该补偿款项以后不因市场价格的变动而变动。2.乙方所拥有竞得土地（ZK2009-28宗地）和拟用于置换的八一路西侧、川汇区路北侧20.5亩土地的权益全部收回。3.乙方的补偿款甲方分四次给付。本协议签订后10日内给付200万元；本协议签订后3个月以内再给付1000万元；本协议签订后6个月以内再给付1000万元；剩余1741万元在本协议签订后的9个月内给付完毕。到本案开庭时为止，川汇区征收办共计向宏图公司转款1990万元。

另查明，2021年6月1日川汇区人民政府针对宏图公司及韩某某作出《撤销通知书》，该通知书主要内容为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》的七十条等相关法律规定，我方撤销2016年1月16日和2018年10月30日与你方签订的两份《协议书》，并立即停止履行。本通知自送达你方生效。”该《撤销通知书》川汇区政府于本案开庭前向宏图公司及韩某某送达。川汇区政府在庭审中明确，该《撤销通知书》不是变更和解除协议的通知，而是认为上述《协议书》系无效协议，系撤销协议的通知。

周口市中级人民法院一审认为:一、关于宏图公司与川汇区政府签订的《协议书》及与川汇区征收办签订的《征收补偿协议书》性质及效力的问题。行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，宏图公司与川汇区政府签订的《协议书》，是宏图公司及宏图公司法定代表人韩某某与川汇区政府经过协商达成的，对原周口市国土资源局未依照土地出让合同约定向韩某某交付可开发使用的土地致使韩某某无法开发竞拍土地而造成的损失达成的补偿协议。宏图公司与川汇区征收办签订的《征收补偿协议书》虽名为征收补偿协议，但本案并不存在土地征收的事实，其性质与上述宏图公司与川汇区政府签订的《协议书》相同。在《协议书》中明确要求由川汇区征收办与宏图公司法定代表人签订补偿协议，那么《征收补偿协议书》应当认定为川汇区征收办受川汇区政府委托与宏图公司达成的最终的协议。上述两份协议，是为了解决因土地出让产生的纠纷问题，其目的为了实现行政管理，具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。

行政协议兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断应同时适用行政、民事法律规范的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，宏图公司申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”原《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上述两份协议是宏图公司及宏图公司法定代表人韩某某与川汇区政府、川汇区征收办经过协商达成的一致协议，是双方真实意思的表示。拍卖的土地是川汇区辖区的土地，川汇区人民政府没有下设土地管理部门，其辖区土地拍卖是通过原周口市国土资源局进行，因为辖区被拍卖的土地出现问题，由川汇区人民政府出面解决并不违反法律规定。涉案协议不存在重大且明显违法的情形，不违反法律、行政法规的强制性规定，没有证据表明双方存在恶意串通损害国家、集体或者第三人利益的情形及存在损害社会公共利益的情形，且川汇区政府、川汇区征收办已经按照协议约定支付过半价款，故应认定上述协议系有效协议，协议双方应当依照协议履行各自的义务。至于川汇区政府、川汇区征收办认为补偿数额过高问题，首先该补偿数额是经过评估及川汇区政府、川汇区征收办审计部门的审计得出的补偿数额；其次该补偿数额中最大的一部分就是土地出让违约金，该违约金的计算依据是韩某某与周口市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》中所约定违约金，并没有违反法律规定，故对川汇区政府以此否定协议效力说法不予采纳。

二、关于川汇区政府作出的《撤销通知书》效力问题。川汇区政府在协议履行过程中，作出撤销协议书的通知，对该通知川汇区政府明确表示不是对行政协议的变更和解除，是对宏图公司和川汇区政府、川汇区征收办所签订《协议书》的撤销决定，但法律并没有赋予川汇区政府享有直接撤销行政协议的职权，该撤销决定没有法律依据，应属无效行为，对于此无效的行政行为当事人无需另行对其提起行政诉讼，可以在本案审理中直接认定其效力。

三、关于宏图公司与川汇区政府、川汇区征收办签订的协议如何履行问题。宏图公司与川汇区征收办签订的《征收补偿协议书》是在川汇区政府授权委托下签订的，其法律后果应当由川汇区政府承担，川汇区征收办不是本案适格被告。该《征收补偿协议书》是在宏图公司与川汇区政府签订《协议书》基础上签订的，应当认定为宏图公司与川汇区政府针对补偿事宜达成的最终协议，其与《协议书》不一致的部分应当认定为对原协议的变更。宏图公司和川汇区政府应当依据《征收补偿协议书》约定履行，而《征收补偿协议书》并没有原《协议书》中所约定的第三项即违约金支付的约定，故宏图公司要求判决川汇区政府、川汇区征收办支付200万元违约金和和后续延期履行利息按照LPR四倍的标准支付的请求不应支持。故本案应当判决川汇区政府支付协议约定的剩余的1951万元，其延期支付利息应当参照民事合同欠款没有约定利率的一般按照同期银行贷款利率支付逾期利息的规定执行。

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，判决：一、驳回周口市宏图置业有限公司对周口市川汇区人民政府房屋征收办公室的起诉；二、周口市川汇区人民政府在本判决生效之日起30日内向周口市宏图置业有限公司支付人民币1951万元及利息（利息以1951万元为基数，时间从2019年8月28日至付清全款时止，按中国人民银行公布的同期贷款利率计息）；三、驳回周口市宏图置业有限公司的其他诉讼请求。

宏图公司不服一审判决，向本院上诉称：1.被上诉人多次违反协议约定，给上诉人造成巨大的经济损失。上诉人与川汇区征收办没有变更补偿《协议书》的意思表示，应依据上诉人与川汇区人民政府签订的协议标准利息及违约金。2.一审法院按照“中国人民银行公布的同期贷款利率计息”缺乏法律依据，应按照修改后司法解释规定的“一年期贷款市场报价利率”和“按照年利率6%的四倍”的标准分阶段按照不同的标准支付利息。综上，请求：1.变更一审判决第二项关于利息的认定，改判被上诉人以1951万元为基数，时间从2019年8月28日到2020年8月19日按照24%(6%的四倍）的标准计息，从2020年8月20日至付清全款日止，按照一年期贷款市场报价利率四倍计息。2.川汇区政府承担诉讼费。

川汇区政府答辩称：案涉两份协议均无效，宏图公司只能依据土地出让合同主张缔约责任，无权依据无效协议主张民间借贷司法解释中的利息。且一审判决已包含了利息，宏图公司再次主张属于重复计算，超出了土地出让合同中约定的直接损失。请求驳回上诉，维持原判。

川汇区政府上诉称：1.一审判决川汇区政府承担支付1951万元及利息没有法律依据。本案赔偿产生的法律关系是周口市国土资源局和韩某某之间由于国有土地使用权出让引起的纠纷，川汇区政府只是受行政命令的指示处理该纠纷的。一审法院判决川汇区政府承担支付义务不但突破了合同相对性原则，也没有法律依据。且既然不存在土地征收的事实，那么双方签订的第二份《协议书》，也是没有法律事实的。2.原判错误认定撤销通知效力。原判对《撤销通知书》合并审查却未向川汇区政府释明程序权利，不通知川汇区政府举证和答辩，严重剥夺川汇区政府对该行为的陈述答辩权。行政机关可以单方撤销自始违法无效的行政协议的。原判机械理解司法解释的行政协议只能“变更、解除”的规定。川汇区政府作出的《撤销通知书》是根据《合同法》的违约责任限制条款认定出让合同和两份协议书对违约责任的认定畸高，给国家利益造成了严重损害，依据《房地产管理法》第十五条规定的土地使用权出让主体认定土地置换协议无效，继而适用《行政诉讼法》第七十条认定最终签订的两份协议书属于根本无效应当被撤销的行为。故川汇区政府为了维护国家利益，依法撤销无效行政行为并无不当。3.错误认定土地出让合同效力。对出让合同的效力和合法性不予审查，未查明出让土地“受规划条件限制”的具体情况、法律后果，错误认定土地出让合同中的违约金和双方过错，错误认定案涉合同和协议的“违约损失”和鉴定报告的效力。4.原判未对案涉协议效力进行实质审查依据最高法《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十二条确定的审查标准对行政协议的效力进行实质审查，对案涉协议存在《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”情形未予审查和认定。5.原判程序违法遗漏诉讼主体，未追加出让人原周口市国土资源局为被告或者第三人参与本案审理，才使其不能正确认定出让合同效力和法律后果。综上，请求：1.撤销一审判决第二项，改判驳回宏图公司的一审诉讼请求;2.本案的一、二审诉讼费用均由宏图公司承担。

宏图公司答辩称：1.《撤销通知书》系无效行为，该通知书没有法律依据，对宏图公司及案涉行政协议不具有羁束力，不影响案涉行政协议的审理和履行，人民法院对其抗辩理由进行了审查，且请求撤销的2016年的协议书早已经终止履行。2.案涉《协议书》约定的补偿金额系建立在评估基础上，评估机构不是司法机关，不具有违约金数额的变更权力。评估报告符合评估规范要求，涉案金额是在审计机构审计及区委会议研究后给予的补偿，宏图公司还做出让步，在两个评估值中，依据较低的4394.99万元为基础，经审计确定补偿3941万元，宏图公司放弃约453.99万元损失。3.关于宏图公司与川汇区政府签订的《协议书》及与川汇区征收办签订的《征收补偿协议书》性质及效力的问题，一审判决正确。原判涉案《协议书》是双方真实意思表示，是对川汇区征收办违约不履行土地出让协议、土地置换协议清算后的替代履行，不违反法律法规的强制性规定，合法有效。4.一审审理程序合法。5.本案审查的是《协议书》、《征收补偿协议》的效力及履行问题，其他协议及评估报告仅仅是本案的证据，审查的方式和强度与行政行为的审查明显有别。6.一审判决川汇区政府支付1951万元具有事实和法律依据。综上，请求驳回川汇区政府的上诉请求。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，一审认定川汇区政府是本案的适格被告正确，本院予以确认。关于案涉协议是否应当继续履行问题，宏图公司与川汇区政府签订《协议书》和宏图公司与川汇区征收办签订的《征收补偿协议书》是宏图公司及宏图公司法定代表人韩某某与川汇区政府、川汇区征收办经过协商达成的一致协议，是双方真实意思的表示。宏图公司与川汇区征收办签订的《征收补偿协议书》是在宏图公司与川汇区政府签订《协议书》基础上签订的，应当认定为宏图公司与川汇区政府针对补偿事宜达成的最终协议，与《协议书》不一致的部分应当认定为对原协议的变更。涉案协议不存在重大且明显违法的情形，不违反法律、行政法规的强制性规定，没有证据表明双方存在恶意串通损害国家、集体或者第三人利益的情形及存在损害社会公共利益的情形，且川汇区政府、川汇区征收办已经按照协议约定支付过半价款，故应认定上述协议系有效协议，协议双方应当依照协议履行各自的义务。关于川汇区政府、川汇区征收办认为补偿数额过高问题，首先该补偿数额是经过评估及川汇区政府审计部门的审计得出的补偿数额；其次该补偿数额中最大的一部分就是土地出让违约金，该违约金的计算依据是韩某某与周口市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》中所约定违约金，并没有违反法律规定，故对川汇区政府以此否定协议效力的主张，本院不予采纳。

关于川汇区政府作出的《撤销通知书》性质及效力问题。川汇区政府在协议履行过程中，作出撤销协议书的通知，一审时川汇区政府明确表示不是对行政协议的变更和解除，是对宏图公司和川汇区政府、川汇区征收办所签订《协议书》的撤销决定，但法律并没有赋予川汇区政府享有直接撤销行政协议的职权，该撤销决定没有法律依据，一审法院确认该撤销决定无效并无不当。

关于案涉协议的履行问题，川汇区政府、川汇区征收办也已经按照协议约定支付过半价款，且《征收补偿协议书》没有原《协议书》中所约定的第三项即违约金支付的约定，故一审判决川汇区政府支付协议约定的剩余的1951万元，其延期支付利息应当参照民事合同欠款没有约定利率的一般按照同期银行贷款利率支付逾期利息的规定执行，并无不当。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由周口市川汇区人民政府承担。

本判决为终审判决。

                          审判长      于红涛

                          审判员      魏 超

                          审判员      王盛楠

                          二〇二二年二月十一日

                         法官助理    李晶晶

                         书记员     宋雨珈