【裁判要点】

关于陈书战的补偿请求应否支持问题。陈书战认为每亩2.5万元的包干补偿标准过低，应按照郑政文〔2014〕142号的规定，按每亩111棵、每棵550元标准进行补偿。为证明案涉土地上的桃树数量，陈书战申请证人出庭，证人提供的证言拟证明陈书战种植的桃树密度为每棵2米×3米，每亩种植110棵左右。结合村组清点情况及陈书战种植桃树的照片等证据，不能充分证明陈书战种植的桃树每亩为111棵。原审根据查明的事实及参考相关农业网站、其他知名搜索网站查询资料，酌定陈书战每亩种植桃树48棵并无不当。陈书战被征收11.08亩土地，港区管委会应当支付陈书战桃树补偿款11.08×48×550=292512元。陈书战主张机井一口，也应当予以补偿3300元。港区管委会已经实际支付陈书战196642元，该款应予从中扣除。故，港区管委会还应当补偿陈书战292512-196642+3300=99170元。

河南省高级人民法院

行政判决书

（2021）豫行终1753号

上诉人（一审原告）陈书战，男，汉族，住河南省新郑市八千乡八千村。

委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。

委托代理人李哲，金博大律师事务所实习律师。

被上诉人（一审被告）郑州航空港经济综合实验区管理委员会，住所地：河南省郑州航空港经济综合实验区新港大道297号。

法定代表人张俊峰，主任。

委托代理人王海兵，管委会国土资源局工作人员。

委托代理人王峥，河南贞实律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）郑州市人民政府，住所地：郑州市中原路233号。

法定代表人侯红，市长。

委托代理人李建军，郑州市行政复议中心工作人员。

上诉人陈书战因诉被上诉人郑州航空港经济综合实验区管理委员会（以下简称港区管委会）及被上诉人郑州人民政府（以下简称郑州市政府）行政补偿及行政复议一案，不服郑州市中级人民法院（2021）豫01行初878号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈书战及其委托代理人刘德宇、李哲，被上诉人港区管委会的委托代理人王海兵、王峥，被上诉人郑州市政府的委托代理人李建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。  

陈书战一审诉讼请求：1、撤销郑州市政府作出的郑政行复决〔2020〕30号《行政复议决定书》。2、判令港区管委会按照郑州市政府《关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准》（郑政文〔2014〕142号）规定的果树补偿标准，即每亩桃园按61050元进行补偿，支付陈书战附着物补偿款522139元。3、对港区管委会制定的《关于进一步做好集体土地和房屋征收拆迁工作的通知》（郑港工委〔2013〕31号）的合法性予以审查。

郑州市中级人民法院一审查明，2013年11月22日，港区管委会出台《中共郑州航空港经济综合实验区工作委员会郑州航空港经济综合实验区管理委员会关于进一步做好集体土地和房屋征收拆迁工作的通知》（郑港工委〔2013〕31号），为保障被征地农民的生产生活和长远生计，确保征地补偿款能及时足额兑现，经港区管委会批准后，财政部门将征地补偿费用拨付至被征地所属办事处账户，由被征地所属办事处将相关青苗费、包干费等费拨付至被征地村组。该文件第二条（二）款地上附着物补偿费和青苗费规定，除村民连片住房以外的其他集体土地地上附着物（含坟地、养殖场、集体厂房等）补偿费和青苗费，管委会按3.086万元/亩的标准对办事处实施包干。办事处按照0.086万元/亩标准向村组拨付青苗费，按照2.5万元/亩标准向村组拨付地上附着物包干费，剩余费用用于弥补地上附着物（包括各类建（构）筑物）密集地块包干费资金的不足。《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2014〕142号）下发后，港区管委会作出《郑州航空港经济综合实验区管理委员会关于集体土地青苗费和地上附着物补偿标准有关问题的通知》（郑港〔2014〕127号），该通知将涉及青苗费的补偿标准由0.086万元/亩调整为0.13万元/亩。

包括陈书战桃园在内的该村组土地因国家建设被分批次征收，港区管委会按照郑港工委〔2013〕31号文件规定对办事处实施包干，将大包干费用打包支付至所属办事处账户，由办事处将相关青苗费、包干费等拨付至村组。之后，在具体补偿款的分配事宜上，陈书战所在地的八千村二组就本组被征收土地补偿款的分配制订了方案，对人口认定、分配金额等进行详细规定，组代表、村两委、包村干部签名予以确认。具体分配方式上，该村组对土地补偿款和地上附着物补偿款，在村组内推平按人口均分。2018年10月，陈书战曾向当地明港办事处反映自家桃树征地附着物补偿问题，明港办事处2018年12月20日向陈书战作出书面答复，该答复查明，陈书战所在的八千村二组最后一次分地是在2009年，分地时，因每亩地产量不同，为维护村民种地公平，该组当时按照每亩地产量分配土地，所以村民分地耕地面积大小不同，但总产量基本相同。就征地补偿款，该村组经集体讨论制定分配方案，规定该村组所征地附着物款25000元/亩，按人口推平均分。关于陈书战桃树的补偿款方面，办事处该答复认为，其实际得到的补偿款已超过其诉求。办事处考虑到种植户的实际情况，经研究决定，另外给予陈书战每亩3000元补贴，陈书战认可已收到上述补贴款。

陈书战自述2016年至2017年，其家桃树地被征收7.103亩，实际分得补偿款366956元，其中附着物补偿款124429（57841＋66588）元。八千村民委员会出具《证明》称出陈书战家庭（包括陈书战儿子陈超杰户）在2015年、2016年、2017年村组组织的三次分配补偿款项过程中，共计得到村组分配的补偿款为750512元整。陈书战认为早已与其子分户，村委会将其儿子一家分得的补偿款计入其家庭错误。

经核对，陈书战及其子陈超杰承包地情况如下：港区管委会陈述陈书战和其子陈超杰共有土地约15亩，陈书战陈述，陈书战家庭户土地11.08亩，陈超杰家庭户4.42亩，共15.5亩。双方均无有效证据证实具体的亩数。

一审对陈书战及其子陈超杰领取补偿款进行核实。具体补偿时，对陈书战和陈超杰父子合并予以补偿，且村里是按人口平均分，可以计算出两人所得各类款项的具体数据。1．陈书战领取补偿款的情况如下：第一阶段（陈书战2019初提起行政复议之前），陈书战被征地7.103亩。港区管委会陈述陈书战已经领到的补偿款项有土地补偿款242552元（陈书战陈述为242527元），地上附着物补偿款124404元（陈书战陈述为124429元），特殊附着物补偿款18957元（陈书战陈述为21309元，该款项双方陈述差额较大，且陈书战自认领到的多于港区管委会陈述其发放的，对此港区管委会解释该差额出现是因为涉及到0.784亩土地是否应当按照桃园来补，需要进一步核实），青苗费9234元（陈书战陈述为9233元）。除特殊附着物补偿款外，双方陈述的数据差额均在十位以内。第二阶段，即2019年征地之后，陈书战认可其被征地为3.98亩，已经收到特殊附着物补偿款11940元，青苗费5174元，尚未收到款项中，双方共同认可陈书战为120000元（6口人，每人20000元），按比例计算，附着物补偿款应为38964元，土地补偿款应为81036元。2．陈超杰领取补偿款的情况如下：第一阶段（被征地2.25亩）已领土地补偿款253223元，分摊得地上附着物补偿款130333元，特殊附着物补偿款6750元，青苗费2925元。第二阶段（港区管委会认为陈超杰被征地为1.75亩），双方共同认可陈超杰可分得土地补偿款67532元，地上附着物补偿款32468元，特殊附着物补偿款5250元，青苗费2275元。另，陈书战和港区管委会均认可以下事项：1．截止目前第二阶段土地补偿款和地上附着物补偿款尚未全部发放到位；2．因陈书战所在村组对全部土地补偿款和地上附着物补偿款全部推平按人口均分，故上述陈书战和陈超杰已经领取的土地补偿款和地上附着物补偿款的具体数额是按比例计算出来的，各部分款项具体数字方面稍有出入，但计算差额均在十位以内。综合以上，陈书战和陈超杰针对地上附着物的补偿分到了分摊的附着物补偿款和特殊附着物补偿款两部分，陈书战所得款项为124429＋21309＋38964＋11940=196642元。陈超杰所得款项为130333＋6750＋6750＋32468＋5250=174801元。陈书战和陈超杰共计分得地上附着物补偿款371443元。

陈书战认为其桃树处于盛果期，2.5万元每亩的补偿标准过低，要求港区管委会按照郑政文〔2014〕142号文件的规定进行补偿。陈书战以港区管委会为被申请人向郑州市政府提出复议申请，请求郑州市政府责令港区管委会按照郑政文〔2014〕142号的规定对地上附着物予以补偿。同时，请求对港区管委会作出的郑港工委〔2013〕31号文件的合法性予以审查。郑州市政府作出郑政（行复驳决）〔2019〕199号决定书，陈书战不服，提起诉讼。河南省高级人民法院作出（2019）豫行终3819号行政判决书撤销上述复议决定并责令郑州市人民政府重新作出复议决定。后郑州市政府重新受理陈书战的复议申请，并于2020年10月27日作出郑政（行复决）〔2020〕30号行政复议决定书，认为经郑州市司法局审查，郑港工委〔2013〕31号文件不违反上位法和郑州市补偿标准规定，决定维持港区管委会按照郑港工委〔2013〕31号文件标准作出的补偿行为。

郑州市中级人民法院一审认为，（一）关于陈书战请求对郑港工委〔2013〕31号文件进行合法性审查的问题。具体来说，陈书战是要求对该文件中2.5万元/亩的补偿标准包干价条文进行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案陈书战在提起行政补偿及行政复议时对31号文件合法性提出审查请求，符合上述法律的规定。陈书战认为该文件第二条第二款规定的2.5万元/亩的包干补偿标准违反土地管理法、物权法以及郑政文〔2014〕142号文件的规定。31号文件制定于2013年，其依据是《中华人民共和国土地管理法》、豫政〔2013〕11号以及当时有效的郑政文〔2009〕127号文件等，在郑政文〔2014〕142号文出台后，港区管委会随即出台郑港工委〔2014〕127号文件，明确要求各办事处就有关青苗和地上附着物的补偿标准按新标准执行。同时，31号文件规定的包干补偿是行政机关在征地补偿款拨付过程中的工作方式，2.5万元/亩的包干补偿标准是办事处向村组拨付地上附着物补偿费用的标准，该标准并未违反上位法及郑州市相关补偿标准。且河南省人民政府办公厅下发的豫政办〔2014〕139号《河南省人民政府办公厅转发省国土资源厅等部门关于进一步加强征地管理切实维护被征地农民合法权益意见的通知》中，在三（六）严格执行征地补偿标准部分明确“条件成熟的地方可积极探索地上附着物和青苗包干补偿的方式”，亦是省级政策层面对包干补偿方式的认可和支持。故对陈书战的该项请求，不予支持。

（二）关于陈书战请求按照郑州市政府郑政文〔2014〕142号的规定，对陈书战的桃树据实（111棵×550元=61050元/亩）进行补偿，另支付补偿款522139的请求应否支持的问题。陈书战要求按照每亩111棵的标准进行补偿，其所提依据是《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2014〕142号）在附件3果树类补偿标准中确定了鲜果类果树盛果期550元/棵，每亩最多补偿111棵。但每亩地111棵的标准是郑州市人民政府文件规定的最高标准，该标准适用于被征地农户每亩种植有111棵及以上的情形。陈书战未提交其每亩地实际种植111棵的证据，其主张涉案承包地属于密植桃树，仅有个人陈述，并无其他证据佐证，故其主张按照111棵来补偿没有事实依据。从港区管委会提交的证据来看，其在对该村组其他果树种植户进行调查时制作的调查笔录显示，该村组张水营、高丙兰和左广华果树地亩均棵数不足30棵。在双方均无确凿证据证明陈书战果园具体种植棵数的情况下，依据经验和常识对每亩地的种植棵数进行酌定。经从相关农业网站及其他知名搜索网站查询，盛果期桃树种植每公顷为500—840棵，亩均种植为33-56棵，平均数为44.5棵，本院在平均数以上酌定陈书战每亩地种植桃树棵数为48棵，均按盛果期550元/棵来计算，每亩地桃树据实补偿约为48×550=26400元，陈书战的11.08亩果园，应当补偿地上附着物补偿款为26400×11.08=292512元。对涉案的征地补偿时，港区管委会将陈书战和其子陈超杰合并计算补偿款，虽不严谨，但也符合农村的实际情况，不损害陈书战和陈超杰的合法权益。陈书战陈述其子陈超杰有承包地4.42亩，港区管委会陈述陈书战和陈超杰共有约15亩承包地，根据港区管委会陈述陈超杰承包地应为4亩左右，因各方均无证据证明陈超杰土地的具体亩数。从港区管委会提交的照片来看，陈超杰的桃树不属于盛果期桃树，且种植密度不大。根据图片显示情况，结合《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2014〕142号）中产前期380元/棵，酌定对陈超杰的桃园按照每亩按照45棵计算，陈超杰每亩可得附着物补偿款17100元。陈超杰的酌定可得总补偿款应为17100×4.2（双方主张的亩数平均数）=71820元。陈书战本次庭审中提出其有机井一口，主张补偿3300元，其该主张未超过《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2014〕142号）中确定的标准，应当予以支持。综合以上，酌定每亩地种植的桃树棵数后，结合郑政文〔2014〕142号的标准，陈书战和陈超杰应得的桃园附着物补偿款项为367632（292512＋71820＋3300=367632）元，而从查明的事实来看，陈书战和陈超杰共计可分得分摊地上附着物补偿款（村组内推平均分）和特殊附着物补偿款（每亩3000元）是371443元，其实际可得补偿款项可以弥补其地上附着物的实际损失。且根据港区管委会陈述，以后该村组土地被征收，按照该村组对补偿款的分配方法，陈书战仍可以得到相应的补偿款项。本案中，陈书战请求港区管委会另支付附着物补偿款522139元，没有事实和法律依据，不予支持。

（三）关于陈书战要求撤销郑州市政府作出的郑政（行复决）〔2020〕30号《行政复议决定书》的请求。结合前述分析意见，郑州市政府在审查后认为郑港工委〔2013〕31号文件不违反上位法和郑州市补偿标准的规定，维持港区管委会按照郑港工委〔2013〕31号文件标准作出的补偿行为，认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法，陈书战要求撤销被诉复议决定的请求不能成立。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈书战的诉讼请求。

陈书战上诉称，（一）港区管委会制定的〔2013〕31号文件涉及征地附着物补偿标准的内容违法。〔2013〕31号文件以包干价每亩2.5万元的标准进行补偿,变相降低附着物补偿标准,违反法律规定,也与当时有效的郑正文〔2009〕127号文的标准不符。郑港工委〔2013〕31号文件的制定程序违法，违反《河南省规章规范文件备案办法》的规定。（二）港区管委会以包干价2.5万/亩的标准向村委会支付陈书战附着物补偿款，违反土地管理法及实施条例的规定,也与征地公告要求适用郑正文〔2014〕142号文的补偿标准不符。（三）陈书战与其子陈超杰2007年户口已经分开，两家的土地也是分开承包，政府在支付附着物补偿款和土地补偿款也是分户支付,一审在没有陈超杰参与情况下,将陈书战和陈超杰的附着物补偿款混为一体,认定事实严重错误。（四）一审将果园果树认定为每亩48棵，缺乏基本事实依据,在果树被毁损后,这种认定不符合行政诉讼举证规则,也与适用郑政文〔2014〕142文的标准不符。陈书战提供的种植桃树的照片清楚显示附着物的密度情况，应根据郑政文〔2014〕142文规定的每亩111棵进行补偿。（五）一审对于陈书战提供的部分证据采信违背证据规则,对陈书战提供的证据没有进行评价。（六）郑州市政府驳回复议申请,事实认定错误，适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，支持陈书战的诉讼请求。

港区管委会答辩称，郑港工委〔2013〕31号文没有违反上位法和郑州市的文件；村组在村民自治的法律框架下，根据实际情况统一对补偿款分配符合群众利益，也是公平的；一审按照每亩48棵果树计算符合客观现状。请求驳回上诉。

郑州市政府同意港区管委会的答辩意见。

本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。

本院认为，（一）关于郑港工委〔2013〕31号文的合法性问题。陈书战主张该文中2.5万元/亩的包干补偿标准与上位法及文件冲突，在申请复议和提起诉讼时要求审查，本案可以根据行政诉讼法的规定对该文涉及的包干补偿标准合法性问题进行审查。郑港工委〔2013〕31号文规定的包干补偿是行政机关在征地补偿款拨付过程中的一种工作方式，2.5万元/亩包干补偿标准是办事处向村组拨付地上附着物补偿费用的标准，该标准并未违反上位法及郑州市相关补偿方面的规定，也符合豫政办〔2014〕139号《河南省人民政府办公厅转发省国土资源厅等部门关于进一步加强征地管理切实维护被征地农民合法权益意见的通知》的精神，在一般情况下对被征地群众是有利的。并且，包干补偿并没有完全否定据实补偿，如果案涉土地上的附着物价值高于包干补偿标准，则附着物所有权人完全可以主张据实补偿。故，陈书战主张郑港工委〔2013〕31号文关于2.5万元/亩的包干补偿标准不合法问题，依据不充分。

（二）关于陈书战的补偿请求应否支持问题。陈书战认为每亩2.5万元的包干补偿标准过低，应按照郑政文〔2014〕142号的规定，按每亩111棵、每棵550元标准进行补偿。为证明案涉土地上的桃树数量，陈书战申请证人出庭，证人提供的证言拟证明陈书战种植的桃树密度为每棵2米×3米，每亩种植110棵左右。结合村组清点情况及陈书战种植桃树的照片等证据，不能充分证明陈书战种植的桃树每亩为111棵。原审根据查明的事实及参考相关农业网站、其他知名搜索网站查询资料，酌定陈书战每亩种植桃树48棵并无不当。陈书战被征收11.08亩土地，港区管委会应当支付陈书战桃树补偿款11.08×48×550=292512元。陈书战主张机井一口，也应当予以补偿3300元。港区管委会已经实际支付陈书战196642元，该款应予从中扣除。故，港区管委会还应当补偿陈书战292512-196642+3300=99170元。

（三）关于郑政（行复决）〔2020〕30号《行政复议决定书》的合法性问题。港区管委会没有足额对陈书战进行补偿郑州市政府作出被诉的复议决定，维持港区管委会的补偿行为，认定事实不清，陈书战要求撤销被诉复议决定，该请求应予支持。

综上，一审判决缺乏事实依据，依法应予纠正。陈书战的诉讼请求部分成立，应当予以支持。依法照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

一、撤销郑州市中级人民法院（2021）豫01行初878号行政判决；

二、撤销郑州市人民政府作出的郑政行复决〔2020〕30号《行政复议决定书》；

三、郑州航空港经济综合实验区管理委员会在本判决生效之日起十日内支付陈书战补偿款99170元；

四、驳回陈书战的其他诉讼请求。

一审、二审案件受理费各50元，均由被上诉人郑州航空港经济综合实验区管理委员会负担。本判决为终审判决。

审判长 杨巍

审判员 田伍龙

审判员 王江华

二〇二一年十二月七日

法官助理 李玉泉

书记员 赵艳涛