问题一：人民法院审理行政案件，发现行政机关超过处理期限作出行政行为，但对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害,且对原告权利不产生实际影响的,应适用“判决撤销重作”还是“判决确认违法”的裁判方式？（提问人：云南省高级人民法院行政庭苏雪峰） 

答疑意见：根据行政诉讼法第七十条第三项规定，行政机关超过处理期限作出行政行为属于违反法定程序的情形，人民法院应判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。但该行政行为构成行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定“程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”的，人民法院应判决确认违法，但不予撤销。这种裁判方式可以避免因撤销程序轻微违法但对原告权利不产生实际影响的行政行为造成的程序空转，同时通过宣告违法的方式对行政行为进行否定性评价，监督行政机关依法行使职权。对于“程序轻微违法”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第九十六条作了进一步解释：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。”据此，对于超过处理期限作出行政行为，不影响行政行为实体处理的正确性，对原告实体权利不产生实际影响，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害，即不影响原告意见依法阐述和有效表达的，宜适用“判决确认违法”的裁判方式。

  问题二：当事人不服上级行政机关批准行政行为提起的诉讼中，人民法院认定适格被告时，应如何理解适用《行诉解释》第十九条的规定？（提问人：北京市顺义区人民法院行政庭杨鑫）

 答疑意见：《行诉解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”该规定明确以“对外和署名”作为经上级行政机关批准行政行为适格被告的确定标准，坚持了谁行为谁负责的原则。对外标准，是看行政法律关系是否反映到对外关系上，如果只是行政机关内部的请示和报告，没有反映在外部程序上，则只列下级行政机关为被告；署名标准是指，以对外发生法律效力文书上署名或者盖章的行政机关为被告，上下级行政机关一起署名或者盖章的，则两个行政机关是共同被告。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定，行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告。该规定与《行诉解释》第十九条规定不一致，应适用《行诉解释》规定处理。 需注意的是，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。与行政诉讼不同，在行政复议中，对下级行政机关经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服的，以该批准机关为被申请人向批准机关的上一级行政机关申请行政复议。这是因为，批准机关通常是“对外和署名”机关的上级行政机关，如果以“对外和署名”的行政机关为被申请人向上一级行政机关申请行政复议，可能出现复议机关就是批准机关的情况。让批准机关作为复议机关监督自己的批准行为，不能保证其处理的公正性，也不利于行政复议内部监督功能的实现。 实践中，当事人向批准机关的上级行政机关申请行政复议后，对复议决定不服又提起行政诉讼的，可能出现被告理解不一致问题。行政诉讼法第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”对于复议机关决定维持批准行为的案件，应当以批准机关与复议机关为共同被告；复议机关改变批准行为的，以复议机关为被告。 

 问题三：“政务服务便民热线（12345热线）”投诉引发的案件，是否应纳入行政诉讼受案范围？（提问人：河南省高级人民法院行政庭刘月华）

 答疑意见：根据行政诉讼法第十二条第一款第十二项、《行诉解释》第一条第二款第十项规定，当事人不服行政行为提起诉讼，且该行为对当事人的权利义务产生实际影响，是纳入行政诉讼受案范围的前提。 第一，12345热线针对不属于其受理范围诉求作出的处理或者不处理行为，一般不属于行政诉讼受案范围。根据《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（国办发〔2020〕53号，以下简称《指导意见》），12345热线受理企业和群众各类非紧急诉求，包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等领域的咨询、求助、投诉、举报和意见建议等。不受理须通过诉讼、仲裁、纪检监察、行政复议、政府信息公开等程序解决的事项和已进入信访渠道的事项，以及涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和违反社会公序良俗的事项。《行诉解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。” 第二，12345热线将属于部门职能的事项转至部门办理或者将部门办理结果告知当事人等行为，一般不属于行政诉讼受案范围。根据《指导意见》，12345热线负责受理企业和群众诉求、回答一般性咨询，不代替部门职能，部门按职责分工办理相关业务、实施监管执法和应急处置等，涉及行政执法案件和投诉举报的，12345热线第一时间转至相关部门办理，形成高效协同机制。当事人对相关部门作出的处理或者不处理行为不服的，应依法以该部门为被告提起行政诉讼；12345热线将部门处理结果告知当事人的行为，一般对其权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。 第三，12345热线答复不属于行政诉讼法及其司法解释受案排除范围且对当事人权利义务产生实际影响的,一般应纳入行政诉讼受案范围。根据《指导意见》，12345热线要依法依规完善包括受理、派单、办理、答复、督办、办结、回访、评价等环节的工作流程，实现企业和群众诉求办理的闭环运行。根据行政诉讼法第十三条、《行诉解释》第一条第二款等规定，对于12345热线针对受理范围诉求作出的答复或者不作为行为，人民法院需审查其是否属于过程行为、信访处理行为等行政诉讼受案排除范围以及是否对当事人的权利义务产生实际影响，并视情决定纳入行政诉讼受案范围。需注意的是，人民法院经审查认为不属于行政诉讼受案范围的，应按照《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》第三条第三款规定要求，及时做好法律释明和思想疏导工作，引导当事人选择其他适当渠道救济权利，防止矛盾升级激化。 

 问题四：位于征收范围内的未登记建筑是否可以通过行政处罚程序处理？（提问人：辽宁省锦州市中级人民法院行政庭王锦鹏） 

答疑意见：第一，对于未登记的农村村民住宅、国有土地上房屋（以下简称未登记建筑），一般应依法在作出征收公告或者征收决定前由县级以上地方人民政府组织有关部门调查、认定和处理。根据土地管理法第四十七条第二款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款、第三款规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，土地现状调查应当查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。 第二，对于征收公告或者征收决定作出后，征收范围内尚未作出调查、认定和处理的未登记建筑，有关部门应区分情形，严格按照法定程序处理。对于历史形成、符合一户一宅标准，具有部分审批手续或是通过补办审批手续能够合法化以及依据补偿安置政策等规定具有其他合法权益情形的建筑，有关部门应依法调查认定，并以签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，给予一定补偿后才能依法实施强制拆除，避免“以拆违代替拆迁”；对于有关部门调查认定为不具有合法权益的建筑，土地管理、城乡规划等执法部门可以依法定程序处理并依法强制拆除。