裁判要点

《中 华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产 提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。原告与洛龙区土地管理规划局及洛龙区关林镇人民政府签订的《统一征地协议》和《安龙公司及其配套项目征地补充协议》均是在2003年4月18日签订的，原告是在2019年8月27日向本 院提起诉讼的，未超过二十年，因此本案不超过行政诉讼法规定的起诉期限。洛龙区土地管理规划局、洛龙区关林镇人民政府因安龙公司改扩建工程及配套项目建设用地需要与洛龙区关林镇 刘富村委会签订《统一征地协议》和《安龙公司及其配套项目征 地补充协议》是行政机关履行政府行政管理职权与原告签订的， 合同订立符合法律规定，也未超越法定职权，因此三被告应履行《统一征地协议》和《安龙公司及其配套项目征地补充协议》。

裁判文书

河南省洛阳市中级人民法院
行政判决书

(2019)豫03行初350号

原告洛阳市洛龙区关林街道办事处刘富村村民委员会。地 址：洛龙区东西大街与南北大街交叉口向东210米路北。

诉讼代表人王凤军，男，汉族，1965年2月6日出生，住洛 龙关林镇刘富村二组，公民身份号码：410311196502064530。

诉讼代表人李良锁，男，汉族，1967年12月9日出生，住 洛龙关林镇刘富村五组，公民身份号码：410311196712094578。

诉讼代表人王长见，男，汉族，1955年4月29日出生，住 洛龙关林镇刘富村一组，公民身份号码：410311195504294538。

委托代理人和记英，北京创为律师事务所律师。特别授权。

被告洛阳市洛龙区人民政府，地址：洛阳市洛龙区开元大道212 号，统一社会信用代码：11410311005375004Mo

法定代表人张玉杰，区长。

委托代理人葛长顺，洛龙区司法局工作人员。一般代理。

委托代理人黄毅博，洛龙区司法局工作人员。一般代理。

被告洛阳市洛龙区国土资源局。住所地：洛阳市洛龙区开元大道212号，统一社会信用代码：11410311005375442Ao 法定代表人柴世雄，局长。

委托代理人李阳阳，河南大鑫律师事务所律师。一般代理。

委托代理人郑俊辉，洛龙区国土资源局工作人员。一般代理。

被告洛阳市城乡规划局洛龙分局。住所地：洛阳市洛龙区开 元大道与关圣街交叉口向南经济技术开发区6楼,统一社会信用 代码：12410300MB1470012Ao

法定代表人郭重欣，局长。

委托代理人赵钦，河南中冶律师事务所律师。特别授权。

委托代理人李世勇，系该局工作人员。一般代理。

原告洛阳市洛龙区关林街道办事处刘富村村民委员会诉被 告洛阳市洛龙区人民政府、被告洛阳市洛龙区国土资源局、被告 洛阳市城乡规划局洛龙分局履行协议纠纷一案，原告洛阳市洛龙 区关林街道办事处刘富村村民委员会向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告洛阳市洛 龙区关林街道办事处刘富村村民委员会的诉讼代表人王凤军、李良锁、王长见及委托代理人和记英，被告洛阳市洛龙区人民政府的委托代理人葛长顺、黄毅博，被告洛阳市洛龙区国土资源局的 委托代理人李阳阳、郑俊辉，被告洛阳市城乡规划局洛龙分局的委托代理人赵钦、李世勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告洛阳市洛龙区关林街道办事处刘富村村民委员会起诉称：为安龙公司改扩建工程及其配套项目建设用地，三被告征用 原告198亩土地，具体位置为刘富村长夏门街与展览东路交叉口。原被告双方签订《统一征地协议》后，又于2003年4月18日签 订《安龙公司及其配套项目征地补充协议》，约定为解决好被征 地群众的生产、生活，三被告将征用原告土地12%-15%的土地返 还给原告。该合同签订后，原告村集体经济组织成员认为三被告 已经落实该协议返还土地供村集体使用。直到2018年7月20日， 该土地被挂牌拍卖时，原告村集体经济组织成员才知道涉案土地 并未返还原告。原告村集体经济组织成员知晓涉案土地未返还之 后，多次要求原告行使权利，要求三被告返还涉案土地。《关于 审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释 [201U20号）第三条规定村民委员会或者农村集体经济组织对涉 及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体 经济组织名义提起诉讼。在本案中，原告不同意主动主张权利， 现原告村集体经济组织过半数村民一直主张权利，特以原告名义 提起诉讼。原被告双方签订的《安龙公司及其配套项目征地补充 协议》系双方真实的意思表示，合法有效，双方均应受协议条款 的约束。现三被吿拒绝主动履行合同义务的行为已经严重侵犯了 原告合法权益，原告为维护合法权益，特提起诉讼，要求三被告 返还征用土地中的12%-15%,望法院予以支持。诉讼请求：1、请 求被告继续履行《安龙公司及其配套项目征地补充协议＞,将其 征用原告198亩土地（具体位置为刘富村长夏门街与展览东路交 叉口）中的12%-15%返还给原告作为群众的安置用地。2、本案诉 讼费由三被告承担。

原告洛阳市洛龙区关林街道办事处刘富村村民委员会向本 院提交了以下证据、依据：证据1、统一征地协议，证据2、补 充协议。证明补充协议是统一征地协议的补充、附件，证明洛龙 区是适格被告。在补充协议中明确约定了返还土地为区规划局， 现洛龙区土地管理规划局已经被分为区国土局和区规划局，因此 现二被告均是协议签订主体，该二被告主体适格。证明该协议已 经约定三被告有返还土地给本案原告的义务。证据3、涉案土地挂牌信息，证明：1、截止到2018年7月20日涉案土 地被挂牌拍卖时，原告才知晓被告未归还涉案土地的事情；2、 原告于2018年7月20日知晓该土地事宜，于2019年8月份向 本院起诉，并没有超过关于3年的诉讼时效；3、从该挂牌信息 可以看出，虽挂牌出让，但仍有50. 676亩土地未成交，该返还 土地可以实际履行。以上证据只有复印件。

被告洛阳市洛龙区人民政府答辩称：1、不存在原告诉求要 求答辩人履行协议的情形。原告并没有提供任何证据能证明答辩 人没有履行协议的情形，更不存在履行协议职责的违法事实存 在。从原告的行政起诉状中起诉的事实和理由中得知，原告起诉 是基于2003年4月8日签订的《安龙公司及其配套项目征地补 充协议》，原告将答辩人列入履行协议的一方没有事实依据和法 律依据。2、原告起诉不符合相关法律规定。依据我国行政诉讼 法第二十六条规定，答辩人非协议主体，根据合同相对性，将答 辩人作为被告不符合法律规定。我国行政诉讼法第四十六条规 定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，应当在知 道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，《协 议》的签订时间为2003年，原告现在诉求法院判决履行协议， 已超过行政诉讼法规定的起诉期限。3、村民王凤军等三人作为 本案原告不符合相关的法律规定。从本案行政起诉状中可知，本 案的原告为洛阳市洛龙区关林街道办事处刘富村村民委员会，按 照行政诉讼法的规定，行政诉讼应当有明确的原告，但本案中， 原告不明确，并且所述理由互相矛盾。《关于审理涉及农村集体 土地行政案件若干问题的规定》（法释L201U20号）中对此有明确规定，村民王凤军等三人起诉不符合该《规定》的相关要求。综上所述，原告起诉无任何事实依据与法律依据，不符合行政诉 讼法的起诉条件，请求人民法院依法驳回原告的起诉。

被告洛阳市洛龙区国土资源局答辩称：原告诉讼主体资格不 适格，其次《协议》未实际履行非为答辩机关应负之责。依法应 驳回起诉。1、原告诉讼主体资格不适格。起诉状的原告虽称为 洛阳市洛龙区关林街道办事处刘富村村民委员会，但从诉讼请求 及事实和理由来看，本案诉讼请求并非所称原告的诉讼主张。提 起本案诉讼是王凤军、李良锁、王长见以过半数村民的要求而提 起，应为三人代表村民群体诉讼，但未能提交能够证明三人诉讼 代表资格成立的应有依据。事实与理由中称是三个人的陈述意 见，不是原告村委会的陈述意见。故本案原告诉讼主体资格不适 格。2、原告在合适时期内未按规定程序提交过履行《协议》约 定的返还土地的正式书面申请。本案《安龙公司及其配耋项目征 地补充协议》第二条、第四条约定有按比例和规定程序返还土地 的约定。并非由政府主动履行合同义务，而是应由村委会行使申 请权利。但原告村委会至今未按规定程序提交过履行《协议》约 定的返还土地的正式书面申请。现所涉宗地已经由《洛阳市人民 政府土地管理文件》洛政土[2018]75号批准市国土资源局根据 《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令 第39号）提出的出让方案，实施挂牌出让，要求返还已无实际 意义。综上所述，原告的起诉应依法予以驳回。

被告洛阳市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：证据 1洛阳市人民政府土地管理文件洛政土2018-75号文件，证明涉案土地已经市政府、市国土局合法征收并予以出让。

被告洛阳市城乡规划局洛龙分局答辩称：由于原告所主张的 诉讼标的与本当事人没有任何法律关系，故本当事人作为本案被 告的主体资格不适格。事实和理由：一、原告是基于其与洛龙区 土地管理规划局、洛龙区关林镇人民政府2003年签订的《统一 征地协议》（证据一、原告证据一）和《安龙公司及其配套项目 征地补充协议》（证据二、原告证据二）之民事权利和法律关系 而向法院主张本起诉讼的。本单位于2017年1月23日经市编办 洛编[2017]4号文件《关于理顺城乡规划管理体制的通知》（证据 三）批准新成立的单位，为市城乡规划局派出机构，与协议中的 “洛龙区土地管理规划局"、“洛龙区关林镇人民政府"无任何隶 属或沿革关系，也不属于洛龙区人民政府的下属职能部门。二、 原告诉求请求与本单位职能无关。根据原洛阳市城乡规划局洛规 文[2017]83号文件《关于进一步明确直属分局职责的通知》（证 据四），规划分局职责为：（一）负责与城区政府（管委会）的沟 通和协调等工作；（二）全程参与辖区内分区规划、控制性详细 规划、城市设计、专项规划、重要地块修建性详细规划和辖区乡、 镇规划和村庄规划的编制工作；（三）负责辖区内建设项目选址 的初审；（四）负责辖区内临时建筑、城镇居民私房和一般建筑 外立面改造规划审批；（五）负责辖区内乡、镇和村庄规划的实 施管理，核发乡村建设规划许可证；（六）负责涉及辖区内规划 管理的信访稳定工作；（七）协助城市管理（执法）机构做好辖 区内违法建设认定和处理工作；（八）负责市局批准建设项目的 批后管理；（九）负责市局批准建设项目的规划核实验收；（十）负责承办市局交办的其他事项。原告要求返还安置用地的诉讼请 求属于土地管理部门职能，与我局承担的工作职能无关。综上所 述，本单位作为本案被告的主体资格不适格，恳请法庭公正裁决, 维护答辩人的合法权益。

被告洛阳市城乡规划局洛龙分局向本院提交了以下证据、依 据：证据1洛阳市城乡规划局洛规文(2017) 83号文件，证据2 洛阳市机构编制委员会洛编(2017) 4号文件，证明我局作为洛 阳市资源规划局的派出事业机构，既无法定执法权也没有法律、 法规授权执法，原告起诉我局无法律依据。

经庭审质证，原告对被告洛阳市洛龙区国土资源局的证据有 以下质证意见：对证据真实性、关联性无异议，对合法性有异议。1、被告仅提交该批复，没有提交其他证据证明征地的合法性；2、 该份批复仅是出让方案，而该出让方案不能证明该土地已经出让 成交，根据原告提交的证据3可以证明仍有土地未出让成交，对 未出让成交的土地被告有能力按约定返还原告。

被告洛阳市洛龙区人民政府和被告洛阳市城乡规划局洛龙 分局均对被告洛阳市洛龙区国土资源局的证据无异议。

原告对被告洛阳市城乡规划局洛龙分局的证据有以下质证 意见：被告洛阳市城乡规划局洛龙分局未在举证期限内举证，因 此原告不予质证。至于区规划局主体是否适格由法院依法审查。

被告洛阳市洛龙区人民政府和被告洛阳市洛龙区国土资源 局均对被告洛阳市城乡规划局洛龙分局的证据无异议。

被告洛阳市洛龙区人民政府对原告的证据有以下质证意见：对证明方向质证。对证据一、二关于协议中有受区政府委托的字样，是协议双方当事人之间的约定，并不是和区政府之间的约定。原告并无证据受区政府委托的事实和依据。对证据三原告称于 2018. 7. 20才知道协议有问题，是不符合事实的，原告为本村村民应该明确知道协议签订时，约定的各项事项，至于是否履行， 应该明确知道。所称于2018年知道不符合事实。

被告洛阳市洛龙区国土资源局对原告的证据有以下质证意 见：对证据1-3真实性无异议，证明方向有异议。证据一、二签 订以后，土地由集体变为国有，且合同中有明确约定合同的履行 需由原告村委会申请层级报批，审核予以落实，至今没有相关部 门收到申请，并非被告未履行合同义务。关于诉讼时效意免同区 政府。

被告洛阳市城乡规划局洛龙分局对原告的证据有以下质证意见：对证据1-2真实性无异议，证明方向有异议，该协议中未 体现我局。对证据3同其他二被告质证意见。

本院对上述证据认证如下：原告及被告提交的证据均真实合法，本院予以确认。

经审理查明，2003年4月18日洛龙区土地管理规划局、洛 龙区关林镇人民政府与洛龙区关林镇刘富村村民委员会签订《统 一征地协议》，协议约定征用洛龙区关林镇刘富村集体所有土地 198亩作为安龙公司改扩建工程及配套项目用地，并确定征用土 地费用和征地范围内各建筑物、构筑物补偿费。受洛龙区人民政 府委托，关林镇人民政府代表区政府与刘富村签订统一征地协 议。2003年4月18日，洛龙区土地管理规划局、洛龙区关林镇 人民政府与洛龙区关林镇刘富村村民委员会签订《安龙公司及其配套项目征地补充协议》，该补充协议约定：“为解决好被征地群 众的生产、生活，甲方将乙方征用土地12%-15%的土地返还给乙 方作为群众的安置用地，在办理用地手续中省级以下费用全免。" 后安龙公司破产，涉案土地一直处于未利用或半利用状态。2018 年6月29日洛阳市人民政府作出洛政土[2018]75号文件同意市 国土资源局将长夏门街与展览东路交叉口三地块共139531. 399 平方米国有建设用地使用权，由洛阳市国土资源局以挂牌方式公 开出让，土地出让年限为住宅用地70年、商业用地40年。2018 年8月1日，长夏门街与展览东路交叉口东北角87. 344亩土地 以32841. 4442万元成交。2018年8月2日长夏门街与展览东路 交叉口东南角地块二71.277亩土地以26800. 1554万元成交。

另查明，依据2017年1月23日洛阳市机构编制委员会洛编 [2017]4号文件，市城乡一体化示范区管委会、洛龙区政府、龙 门园区管委会、高新区管委会、伊滨区管委会承担的辖区内城乡 规划管理职责调整到市城乡规划局。设立市城乡规划局洛龙分局（龙门分局）、高新分局、伊滨分局，为市城乡规划局的派出机 构，分别负责洛龙区及龙门园区、高新区及自贸区、伊滨区的城 乡规划管理工作。2017年7月17日，洛阳市城乡规划局洛规文 [2017]83号文件明确分局以下职责：全程参与辖区内分区规划、 控制性详细规划、城市设计、专项规划、重要地块修建性详细规 划和辖区乡、镇规划和村庄规划的编制工作。

本院认为，原告洛阳市洛龙区关林街道办事处刘富村村民委 员会在诉讼中出具《推选人签字确认表》及《代表人身份确认书》 由王凤军、李良锁、王长见三名村民作为诉讼代表人参加诉讼符 合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第 五款第六款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的的行政机关是被告。本案中洛龙区关林镇人民政府受洛龙区政府委托，代表区政府与洛龙区关林镇刘富村委会签订 《统一征地协议》，因洛阳市洛龙区政府是委托的行政机关，因 此洛阳市洛龙区人民政府是适格的被告。依据洛阳市机构编制委 员会洛编［2017］4号文件和洛阳市城乡规划局洛规文［2017183号 文件，洛阳市城乡规划局洛龙分局负责洛龙区辖区内城乡规划管理工作，因此洛阳市城乡规划局洛龙分局是本案适格的被告。《中 华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。原告与洛龙区土地管理规划局及洛龙区关林镇人民政府签订的《统一征地协议》和《安龙公司及其配套项目征地补充协议》均是在2003年4月18日签订的，原告是在2019年8月27日向本 院提起诉讼的，未超过二十年，因此本案不超过行政诉讼法规定的起诉期限。洛龙区土地管理规划局、洛龙区关林镇人民政府因 安龙公司改扩建工程及配套项目建设用地需要与洛龙区关林镇刘富村委会签订《统一征地协议》和《安龙公司及其配套项目征地补充协议》是行政机关履行政府行政管理职权与原告签订的， 合同订立符合法律规定，也未超越法定职权，因此三被告应履行《统一征地协议》和《安龙公司及其配套项目征地补充协议》。

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，经合议庭评议，判决如下：

被告洛阳市洛龙区人民政府、被告洛阳市洛龙区国土资源 局、被告洛阳市城乡规划局洛龙分局继续履行《安龙公司及其配 套项目征地补充协议》。

案件受理费50元，由被告洛阳市洛龙区人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交 上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。

                                                            审判长  王艺

审判员 李太山

审判员 任海霞

二〇二〇年六月十五日

书记员 孟秀婷