裁判要点

首先，案涉厂区未被列入郑西高铁项目征收补偿范围，郑州欣欣牧业发展有限公司请求对案涉厂区进行征收并给予经济补偿没有事实和法律依据。其次，我国现行法律中规定的征收均是因公共利益需要由有职权的政府启动的，没有关于个人或企业等主体可以申请政府对其财产进行征收的规定。最后，对集体土地及其上附属物的征收需要省级以上人民政府的相关批复批准，县级人民政府仅是集体土地征收实施主体，并无集体土地征收的职权。但郑州欣欣牧业发展有限公司的经济损失客观存在，就其损失问题可以另行救济。

裁判文书

河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）豫行终1607号

上诉人(一审原告)郑州欣欣牧业发展有限公司，住所地郑州市中牟县狼城岗镇青谷堆村南。

法定代理人李欣玫，总经理。

委托代理人尚伟杰、张振兴，河南豫润律师事务所律师。

被上诉人(一审被告)中牟县人民政府，住所地郑州市中牟县商都路大道1号。

法定代表人楚惠东，县长。

委托代理人孙康，中牟县狼城岗镇人民政府工作人员。

委托代理人凌兴高，河南国基律师事务所律师。

一审第三人郑西铁路客运专线有限责任公司，住所地郑州市航海路东路1405号。

法定代表人孙彦英，总经理。

委托代理人张楠、高媛媛，河南天基律师事务所律师。

上诉人郑州欣欣牧业发展有限公司因诉中牟县人民政府、郑西铁路客运专线有限责任公司履行征收及补偿一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2018）豫01行初684号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。

一审查明：2009年1月13日，河南省人民政府办公厅下发《河南省人民政府办公厅关于新建铁路郑州至徐州客运专线河南省境内线站方案的意见》（豫政办函（2009）3号），经研究郑州段，原则同意线路从新郑州站北端引出，上跨连霍高速公路后折向东，沿连霍高速公路至开封。请进一步优化线路，以避让国道107和连霍高速公路交汇处东北角规划建设的鸿宝园林。2009年2月26日，新建郑州至徐州客运专线工程环境影响评价在《中国环境报》上第一次公告。2009年4月1日，郑州市人民政府作出《郑州市人民政府关于郑州至徐州客运专线郑州市区段线路走向方案的意见》（郑政函（2009）31号），赞成布局连霍高速公路北侧方案，反对在南侧选线。2009年12月11日，国家发展和改革委员会作出《国家发展改革委关于新建郑州至徐州铁路客运专线项目建议书的批复》（发改基础（2009）3158号），同意新建郑州至徐州铁路客运专线，内容包括建设方案及主要技术指挥、投资估算及资金筹措、下阶段工作。2010年3月31日，新建铁路郑州至徐州客运专线环评在《中国环境报》上第二次公告。2010年3月31日，中华人民共和国铁道部、河南省人民政府、安徽省人民政府、江苏省人民政府联合作出《关于报送新建郑州至徐州客运专线可行性研究报告的函》（铁计函（2010）379号），向国家发展改革委报送新建郑州至徐州客运专线项目可行性研究报告，请求审批。2010年9月20日，中华人民共和国环境保护部作出《关于新建铁路郑州至徐州客运专线环境影响报告书批复》（环审（2010）298号），同意项目建设。

2010年5月1日，甲方：青谷堆村委会，法人代表李杰、李士云与乙方：李军章、张自英签订《合同书》，将青谷堆村南三公里处沙荒土地120亩承包给乙方做畜牧业、渔业、养殖业、工业生态旅游等开发用地。土地位置东邻第七生产组、南邻第五生产组、西邻柏油路、北邻七户群众果园南边165米处。租地日期自2010年5月1日至2039年5月1日止。2010年8月26日，中牟县环境保护局作出《关于〈郑州欣欣牧业发展有限公司奶牛示范养殖小区建设项目环境影响报告表〉审查意见》，提请郑州市环境保护局审批。2010年10月15日，中牟县国土资源局狼城岗国土资源所作出《证明》，证明青谷堆南地120亩土地租赁给李军章，并经有关方面专家实地考察适合养殖性质。2010年10月25日，中牟县发展和改革委员会作出《河南省企业投资项目备案确认书》（豫州中牟农（2010）00236号），准予郑州欣欣牧业发展有限公司年产牛奶4200吨建设项目的备案申请。2010年11月30日，郑州市环保局针对《关于〈郑州欣欣牧业发展有限公司奶牛示范养殖小区建设项目环境影响报告表〉审查意见》作出《审批意见》（郑环然（2010）83号），原则批准《郑州欣欣牧业发展有限公司年产牛奶4200吨建设项目环境影响报告表》。2010年12月27日，郑州欣欣牧业发展有限公司成立，住所地郑州市中牟县狼城岗真青谷堆村南，经营范围奶牛养殖及销售。

2011年12月11日，国家发展和改革委员会根据铁道部、河南、安徽、江苏省人民政府《关于报送新建郑州至徐州客运专线可行性研究报告的函》（铁计函（2010）379号）作出《国家发展改革委关于新建郑州至徐州铁路客运专线可行性研究报告的批复》（发改基础（2011）402号），同意新建郑州至徐州铁路客运专线。

2012年12月14日，招标代理机构河南省伟信招标管理咨询有限公司受招标人中牟县农村能源环保站委托发布《中牟县农村能源环保站关于中牟县刘集镇大地养殖场沼气工程及郑州欣欣牧业发展有限公司沼气工程监理招标公告》。2013年1月5日，招标代理机构河南省伟信招标管理咨询有限公司、招标人中牟县农村能源环保站公布《中牟县农村能源环保站关于中牟县刘集镇大地养殖场沼气工程及郑州欣欣牧业发展有限公司沼气工程监理中标公示》。2013年3月7日，郑州新区国家税务局为郑州欣欣牧业发展有限公司颁发《税务登记证》。2013年3月13日，中牟县畜牧局为郑州欣欣牧业发展有限公司颁发《动物防疫条件合格证》。2013年7月，沼气工程竣工并交付郑州欣欣牧业发展有限公司使用。2014年6月5日，中牟县畜牧局为郑州欣欣牧业发展有限公司颁发《畜禽养殖代码证》。2015年1月22日，中牟县畜牧局为郑州欣欣牧业发展有限公司颁发《生鲜乳收购许可证》。

2016年9月12日，中牟县人民政府作出《关于郑州欣欣牧业发展有限公司拆迁有关问题的函》，针对位于郑徐高铁南侧郑州欣欣牧业发展有限公司反映郑徐高铁施工、建设及试运行对其效益和发展产生了一些影响，如奶量下降、奶牛淘汰、土地租赁、沼气使用等问题，建议郑西铁路客运公司能够对郑州欣欣牧业发展有限公司进行现场勘查，并就拆迁补偿等事宜与郑州欣欣牧业发展有限公司进行沟通、妥善处理。2016年9月30日，郑西铁路客运公司作出《关于对郑州欣欣牧业发展有限公司拆迁有关问题的复函》（郑西客专工函（2016）512号），告知中牟县人民政府，郑州欣欣牧业发展有限公司项目立项时间晚于郑徐客专项目建议书批复时间。郑州欣欣牧业发展有限公司的沼气塔不满足TB10063《铁路工程设计防火规范》的要求，威胁高铁运行安全，请中牟县人民政府督促郑州欣欣牧业发展有限公司立即组织拆除，并抄送郑州市人民政府、公司工程部、经营部（征迁部）、郑州指挥部。2017年10月13日，武汉铁路监督管理局作出《关于徐兰高铁K507＋110处沼气工程危及高铁安全问题整改协调推进会议的纪要》（武铁监执纪要（2017）09号），内容：2017年10月10日-12日，武汉铁路监督管理局联合河南省安全生产监督管理局先后到铁路运输企业、徐兰高铁K507＋110处沼气工程涉及单位和相关主管部门，对沼气工程危及高铁安全问题进行了核查取证，并于10月13日上午，在郑西铁路客运公司二层会议室组织召开了“徐兰高铁K507＋110处沼气工程危及高铁安全问题整改协调推进会议”。会议议定：郑州欣欣牧业发展有限公司拆除其沼气工程，做好郑州欣欣牧业发展有限公司在徐兰高铁K507＋110处养殖场的后续处理工作，对拆除沼气工程对企业造成的影响各单位做好扶助工作，依法进行合理补偿（异地重建或一定经济补偿）。

2018年1月26日，中牟县人民政府安全生产委员会作出《关于对郑徐高铁K507＋110处沼气工程安全隐患治理情况进行督办催办的通知》（牟安委（2018）2号），要求中牟县农委、狼城岗镇人民政府加快督促郑州欣欣牧业发展有限公司拆除沼气工程，限于当月31日前完成隐患消除工作并上报。2018年1月29日，狼城岗镇人民政府作出《关于拨付拆除郑徐高铁K507＋110处郑州欣欣牧业发展有限公司沼气工程赔付款的请示》（狼城政（2018）30号），因郑州欣欣牧业发展有限公司要求对其沼气工程进行赔付，建设资金128.93万元（农委建设资金批示为依据），特殊设备拆除费用8万元，合计136.93万元，请中牟县人民政府给予拨付。2018年1月31日，中牟县农业农村工作委员会作出《关于对郑州欣欣牧业发展有限公司沼气工程处理意见的函》，根据2017年10月13日会议纪要武铁监执纪要（2017）09号，要求拆除现有沼气工程，依法进行合理补偿（异地重建或一定经济补偿），中牟县农业农村工作委员会同意拆除现有沼气工程，同时，为确保郑州欣欣牧业发展有限公司粪污得到有效处理，建议郑州欣欣牧业发展有限公司重新选址再建沼气工程，并给予相应的政策扶持。

2018年2月7日，甲方：中牟县狼城岗镇人民政府与乙方：郑州欣欣牧业公司签订《协议书》，协议约定：1．甲方一次性补偿乙方136.93万元。乙方按照甲方要求拆除沼气工程；2．乙方保证66万元补助款用于相关部门提供异地重建沼气项目工程上；3．乙方自行拆除沼气相关设备和建筑物，并保证拆除过程中的施工安全，若出现事故，由乙方负责；4．以上赔偿款项只是对沼气罐拆迁赔偿，乙方其他损失（污水处理、经济效益），以诉讼的方法向侵权方所索赔。2018年2月8日，郑州欣欣牧业发展有限公司收到中牟县狼城岗镇人民政府沼气工程赔偿款及沼气拆除费用136.93万元。

一审认为：本案争议焦点是中牟县人民政府是否应履行征收郑州欣欣牧业发展有限公司厂房等附属设施并给予经济补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款的规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施……”。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。本案中牟县人民政府抗辩称郑州欣欣牧业发展有限公司企业用地不属于郑州至徐州客运专线用地红线批复范围内，案涉厂房未列入批复的拆迁范围。虽然中牟县人民政府没有提交相关的政府征地批复文件等证据，但郑州欣欣牧业发展有限公司对该事实不持异议。本案郑州欣欣牧业发展有限公司是以高铁运营对其奶牛场经营造成影响为由要求征收补偿。根据相关法律规定，行政机关和行政机关工作人员行使职权，必须依照法律规定或依照法律、法规、规章的授权行使；否则，即属超越职权、滥用职权、明显不当等违法行为。郑州欣欣牧业发展有限公司的奶牛场不在郑西铁路客运专线建设征收范围内，中牟县人民政府未征收郑州欣欣牧业发展有限公司的企业厂房等附属设施，系依职权依法行政，不属于其负有征收的责任而不履行征收义务。故郑州欣欣牧业发展有限公司要求中牟县人民政府履行征收义务无事实及法律依据。

郑州欣欣牧业发展有限公司称其奶牛场系政府批准立项并依法取得营业执照、办理养殖等各项手续，同时郑西铁路客运专线建设项目的立项晚于郑州欣欣牧业发展有限公司项目的立项时间。在筹备建设中，未将正常经营的位于规划线路南侧的郑州欣欣牧业发展有限公司纳入勘察范围。郑徐高铁试运营后，郑州欣欣牧业发展有限公司的奶牛受高铁运营产生的噪音、振动的影响，出现食欲不振、奶质下降等严重不良现象。郑徐高铁正式运营后，对奶牛的不利影响更为严重，郑州欣欣牧业发展有限公司因此陷入停业状态，资产遭受重大损失。上述事实及理由能否作为征收及补偿的依据。但经一审法院查明，2008年12月中铁第四勘察设计院集团有限公司即编制完成《郑州至徐州客运专线预可行性研究》，2009年12月，国家发改委以《国家发展改革委关于新建郑州至徐州铁路客运专线项目建议书的批复》（发改基础（2009）3158号）予以立项。在郑州至徐州客运专线勘察设计期间，该设计院多次与郑州市沟通汇报线路走向方案，在铁道部工程设计鉴定中心组织对郑州至徐州客运专线可行性研究文件进行了审查后，郑州市人民政府以《郑州市人民政府关于郑州至徐州铁路客运专线郑州市区段线路走向方案的意见》（郑政函（2009）31号）进一步明确了线路走向方案。郑州欣欣牧业发展有限公司项目于2010年10月由中牟县发展和改革委员会以豫州中牟农（2010）00236号文件予以备案。故此，郑州欣欣牧业发展有限公司项目时间晚于郑州至徐州客运专线项目建议书批复时间，所以没有纳入勘察范围。但经该设计院认定，郑州欣欣牧业发展有限公司的沼气塔不满足《铁路工程设计防火规范》的要求，应予搬迁。据此中牟县狼城岗镇人民政府经向中牟县人民政府请示，根据相关法律法规和上级要求，为保证郑徐高铁运营安全，消除沼气安全隐患，就郑州欣欣牧业发展有限公司的沼气拆除工程与郑州欣欣牧业发展有限公司达成了补偿协议，并将补偿款支付完毕。该补偿系郑州欣欣牧业发展有限公司的沼气塔对高铁运营安全确有影响而必须拆除后政府的补偿措施，与本案纠纷郑州欣欣牧业发展有限公司要求征收并补偿非同一事实。郑州欣欣牧业发展有限公司称奶牛场所受影响及损失，涉及侵权赔偿法律关系，与本案非同一法律关系，非本案审理范围，可另行主张权利。判决驳回郑州欣欣牧业发展有限公司的诉讼请求。

上诉人郑州欣欣牧业发展有限公司不服一审判决，上诉称：请求撤销一审判决，裁定发回重审，或者改判中牟县人民政府履行征收并给予经济补偿43836101元（暂计）。事实与理由：一、上诉人企业用地及厂房已被列入郑州至徐州客运专线用地红线批复范围内，被上诉人对此负有征收补偿义务。一审法院在被上诉人未提交征地批复文件的情形下，直接认定上诉人厂区未被列入批复的征收范围，认定事实错误。二、沼气工程系上诉人厂区必需配套环保设施，被拆除后必然导致上诉人遭受停产损失，一审法院未考虑该相关因素和上诉人的信赖保护利益，认定拆除沼气工程造成的影响和损失不属于本案受理范围错误。三、被上诉人审批上诉人养殖项目及沼气工程时，未考虑沼气工程会威胁高铁安全运营，导致沼气工程被拆除及养殖遭受不利影响，故被上诉人应对上诉人厂区全面履行征收补偿义务。四、被上诉人对上诉人养殖项目审理、立项时，未考虑高铁建设及运营对该养殖项目的影响，也未向上诉人履行告知义务，故上诉人的损失应由被上诉人予以补偿。五、一审第三人郑西铁路客运专线有限责任公司未按照环审[2010]298号环境影响报告书批复的要求全面履行竣工环境保护验收义务，无论高铁项目立项是否先于上诉人养殖项目，一审第三人均未履行告知义务，也未采取降噪等措施，对上诉人遭受的损失存在重大过错。

被上诉人中牟县人民政府答辩称：一、一审判决认定案涉厂区未被列入郑西高铁项目征收范围正确。上诉人在一审起诉状中已自称未将案涉厂区纳入勘查范围及征收补偿范围，一审庭审中，上诉人陈述的上述事实，各方均未提出异议，故一审判决对该事实予以认定正确。二、被上诉人对案涉厂区是否列入高铁项目征收范围不负举证责任，郑西高铁项目立项时间早于案涉厂区建设立项时间，郑西高铁项目相关批复中并不显示案涉厂区的任何存在，案涉厂区不属于郑西高铁征收范围是一种客观存在。三、征地和拆迁范围不属于被上诉人的职权范围，在案涉厂区未被列入征收范围的情况下，上诉人主动请求对其实施征收，缺乏事实和法律依据。四、一审判决对案涉厂区沼气设施拆除行为的认定与处理正确，对审批事项的异议与本案争议非同一法律关系，不属于本案审理范围。五、上诉人与一审第三人的争议属于民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。请求驳回上诉，维持原判。

一审第三人郑西铁路客运专线有限责任公司陈述称：一、郑西铁路客运专线有限责任公司的项目立项时间早于上诉人立项时间，环境影响报告书批复时间早于上诉人的环境影响报告表审批时间，上诉人称其厂房已被列入郑徐客运专线用地红线批复范围不能成立。二、郑西铁路客运专线有限责任公司已经按照法定程序履行了郑徐客运专线项目的审批、公告等义务。三、郑西铁路客运专线有限责任公司非土地征收及拆迁行为的实施主体，不存在违法行为，不应承担补偿及赔偿责任，本案是上诉人违法申请及被上诉人一系列违法行政审批、备案形成的。

本院经审理查明事实与一审法院查明事实一致。

本院认为，郑州欣欣牧业发展有限公司请求中牟县人民政府履行征收其厂房等附属设施并给予经济补偿的诉讼请求不能成立。首先，案涉厂区未被列入郑西高铁项目征收补偿范围，郑州欣欣牧业发展有限公司请求对案涉厂区进行征收并给予经济补偿没有事实和法律依据。其次，我国现行法律中规定的征收均是因公共利益需要由有职权的政府启动的，没有关于个人或企业等主体可以申请政府对其财产进行征收的规定。最后，对集体土地及其上附属物的征收需要省级以上人民政府的相关批复批准，县级人民政府仅是集体土地征收实施主体，并无集体土地征收的职权。但郑州欣欣牧业发展有限公司的经济损失客观存在，就其损失问题可以另行救济。综上，一审判决正确，郑州欣欣牧业发展有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由郑州欣欣牧业发展有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　别志定

审判员　　陈红云

审判员　　苗春燕

二〇一九年十二月十二日

法官助理     张宝玲

书记员       刘会贞