工商行政机关股东股权变更登记审慎审查的义务
作者：征收拆迁律师 时间：2015-04-25 22:52:00 来源：刘德宇律师
浏览 ：470次
【裁判要旨】 工商行政机关办理股权转让登记过程中，不仅要审查申报材料是否完备并符合法定形式，而且应以行政法一般原则中的合理行政原则为依据、以登记机关判断与识别能力为限度、在专业范围内对申报材料中的签字盖章等内容的真实性负审查责任。
■案号 一审：（2010）崇行初字第7号 二审：（2011）抚行终字第42号
【案情】
原告：赵国良。
被告：崇仁县工商行政管理局（以下简称县工商局）。
第三人：江西省崇仁县福星实业发展有限公司（以下简称福星公司）、张福星、林宝玉、杨凡帆、沈端波。
一审法院认定：2007年4月19日，县工商局核准设立登记福星公司，股东为林宝玉、张福星、杨凡帆，张福星为法定代表人。2008年11月24日，县工商局对福星公司股东进行了变更登记，股东变更登记为林宝玉、张福星、杨凡帆、赵国良。2009年4月14日，县工商局根据福星公司提交的2009年4月5日江西省崇仁县福星实业发展有限公司股东会决议、三份2009年4月10日赵国良将所持有福星公司的30%股权分别转让给张福星15%、杨凡帆5%、林宝玉10%的股权转让协议，及承诺对提交材料的真实性承担责任的公司变更登记申请书，将股东变更登记为张福星、林宝玉、杨凡帆。经司法鉴定，福星公司提交的上述股东会决议和三份股权转让协议上的赵国良的签名均为虚假签名。另查明，福星公司分别于2009年4月23日、6月5日、11月17日在县工商局就股东、法定代表人等事项又进行了三次变更登记。
原告诉称，原告2008年12月向福星公司投资，成为公司合法登记股东，后因公司长期未向原告披露有关经营及财务状况等，原告于2010年8月24日向县工商局查询，突然发现公司股东名单上已没有自己的名字。而原告从未将其所持福星公司股权转让他人，县工商局于2009年4月5日股东变更登记所依据的江西省崇仁县福星实业发展有限公司股东会决议内赵国良的签名，及三份2009年4月10日股权转让协议内转让方赵国良的签名，均为虚假签名，不是原告本人所写。原告认为县工商局没有依法履行审查的法定职责，故请求法院判令：1.撤销县工商局于2009年4月14日为福星公司办理的股东变更登记；2.县工商局恢复原告在福星公司的原股权登记。
被告辩称，福星公司于2009年4月14日向被告提交了股东变更登记所需全部合法有效证明材料，被告在依法进行了法定的审查后，依法当场作出了准予变更登记的决定，完全符合法律规定，并无不当之处。被告不对申请人提交的材料的真实性负责，该责任应由申请人自行承担，且申请人在申请办理变更登记时已承诺对提交材料的真实性承担责任，被告为福星公司办理股权变更登记时不存在过错。
第三人福星公司述称，福星公司在变更股权过程中无任何过错，赵国良的起诉也已过时效。赵国良就此股权变更已向公安机关报案，根据先刑后行原则，应等公安机关作出决定后再起诉，本案应先中止。第三人张福星、林宝玉、杨凡帆、沈端波未提出答辩意见。
【审判】
一审法院认为，赵国良未将持有福星公司的股权转让给他人，也未订立任何形式的股权转让协议，福星公司提交的2009年4月5日江西省崇仁县福星实业发展有限公司股东会决议及三份2009年4月10日股权转让协议内赵国良的签名，均为虚假签名，不是赵国良本人所写，系虚假申请登记材料。此申请登记材料是县工商局于2009年4月14日对福星公司作出的变更公司股东（股权）登记的重要证据之一，因此县工商局作出的此具体行政行为事实不清、主要证据不足。虽然福星公司在申请变更登记时，承诺对提交材料的真实性承担责任，但县工商局对股东签名的真实性未予以核实，未尽审慎审查的义务，存在一定的过错。由于此次变更登记已被此后的变更登记行为所取代，应予确认为违法，由此对赵国良要求撤销变更登记或确认变更登记行为无效的请求，应予以驳回；赵国良要求县工商局为其恢复原股权登记，因公司变更登记行为系应申请的行为，公司登记主管机关不能依职权主动作出，赵国良在福星公司的股东权益可通过其他途径解决，故对赵国良此项诉讼请求予以驳回。县工商局于2009年4月14日作出变更登记时未告知赵国良诉权或者起诉期限，原告于2010年9月1日起诉未过2年的起诉期限；由于本案审理中所认定行政法律关系具有相对的独立性，与赵国良就此股权变更已向公安机关报案所涉及的刑事法律关系并不存在因果关系，因此本案不需中止审理，故对福星公司的辩护意见不予支持。据此，根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第57条第2款第（2）项，判决：确认被告崇仁县工商行政管理局于2009年4月14日对第三人江西省崇仁县福星实业发展有限公司作出的股东（股权）的变更登记违法；驳回原告赵国良的其他诉讼请求。
宣判后，原、被告双方均不服，向江西省抚州市中级人民法院提起上诉。二审法院终审判决认为，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，审判程序合法，判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
近年来，因申请人提交虚假证明材料或者采取虚假签名等其它欺诈手段取得公司股东变更登记而引起的纠纷、诉讼越来越多，由此引发了学界和实务界对登记机关在办理公司股东变更登记过程中应承担何种审查责任的讨论和思考。
由于公司法、《公司登记管理条例》等法律、法规并未对公司股东变更登记的审查标准作出明确规定，因此，对登记机关应采取何种方式对股东变更登记进行审查存在较大争议，审判实践中对此也未形成统一的认识和司法审查标准。因而，为公司股东变更登记确立统一的审查标准，成为不可回避的现实问题。这不仅有利于登记机关正确地履行职责，也有利于司法机关正确地作出裁决。
本案的焦点问题是被告崇仁县工商行政管理局作出股东变更登记时是否尽到了审慎审查义务，该股东变更登记是否合法。对该问题合议庭存在两种不同意见。
第一种意见认为，被告崇仁县工商行政管理局未尽到审慎审查义务，作出的公司股东变更登记违法。因为工商行政机关不仅要审查申报材料是否完整齐全并符合法定形式，而且应以行政法一般原则中的合理行政原则为依据、以登记机关判断与识别能力为限度、在专业范围内对申报材料的签字盖章等内容的真实性尽到审慎审查责任。而在本案中，被告对第三人提交的伪造赵国良签名的虚假公司股东会决议和股权转让协议未尽到审慎审查职责，导致公司股东变更登记错误，应予确认违法。
第二种意见认为，被告崇仁县工商行政管理局尽了法定职责，作出的股东变更登记合法有效。理由是：登记机关仅对申请材料的形式要件进行审查，即审查材料是否完整齐全、是否符合法定形式，对于申请材料的真实性不作审查，实行严格的形式审查标准。因为工商企字[2001]第67号答复指出，登记主管机关的责任是对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明文件及其所记载的事项是否符合有关登记管理法律法规的规定进行审查。因申请材料和证明文件不真实所引起的后果,登记主管机关不承担相应的责任。这便是形式审查说的重要依据。
合议庭采纳了第一种意见。理由如下：
第一，关于登记机关在公司股东变更登记过程中应对申请材料的签字盖章等内容的真实性承担审慎审查义务的法律依据问题。一是尽管目前公司法、《公司登记管理条例》等法律法规未对公司股东变更登记的审查标准作出明确规定，但作为一种具体行政行为应遵循行政法的一般原则，而合理行政原则即为其法律依据。合理行政原则其中一项重要内容就是行政行为应建立在正当考虑的基础之上。该原则要求行政机关在依法作为的同时应尽到应有的、合理的注意义务，以防止有可能损害行政相对人或其他利害关系人合法权益的危害结果的发生，否则可以认为是行政机关怠于履行必要的行政义务，应当承担相应的法律责任。因此，行政法的合理行政原则便是审慎审查义务法律依据的一个来源。二是根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第2条有关“登记机关进一步核实申请材料的问题”的规定可以看出，登记机关有权也有义务对申请材料中签字或者盖章的真伪进行核实确认。此外，《公司登记管理条例》第五十四条第二款也赋予了登记机关对提交的申请材料核实的权力，根据行政法权责相统一原则，既然享有核实材料真实性的权力，就应当承担相应的审慎审查义务。在本案中，被告对第三人提交的伪造赵国良签名的虚假公司股东会决议和股权转让协议均未进行必要的确认与核实，未能尽到必要的审慎审查义务，应当承担登记违法的法律后果。
第二，关于公司股东变更登记中登记机关的审慎审查义务的把握与运用问题。针对当前在股东变更登记工作中容易引起纠纷的几个方面，登记机关在履行审慎审查义务时应作如下审查：
1.关于公司股东会决议的审查。主要应审查以下方面，一是会议时间、地点、性质等情况；二是会议通知、股东到会和弃权等情况；三是会议主持情况；四是会议决议情况；五是股东签字盖章情况。通过以上审查确保决议符合公司法的有关规定，确保决议程序合法、内容真实，以充分保护股东合法权益。
2.关于股权转让合同效力的审查。对公司股权转让合同效力的审查主要涉及两方面，一是保护优先购买权问题。公司法第七十二条第三款作了关于股东优先购买权的规定，登记机关在办理涉及股东有优先购买权的股权变更登记时，应审查提交材料是否体现和保护了其他股东的优先购买权，未体现的不能办理股权变更登记；二是遵从章程规定的问题。公司法对有限公司股权转让有遵从章程的规定，因此，登记机关在办理股权变更登记时，应审查提交材料反映的股权变更行为是否符合公司章程的规定，不符合的不得办理变更登记。
3.关于股东签字盖章的审查。股东签字盖章是办理登记所提交的各种材料中最常用的法律手续，也是最容易被人利用骗取登记的环节。因此，在登记审查中必须严格核实股东签名盖章，要求做到以下方面：一是对股东人数较少的尽可能要求全体股东亲自到场，特别是要求原股东和新股东到场；二是如果未亲自到场，应责令到场人出具原股东的授权委托书及身份证原件；三是对以公司名义提出申请需加盖公章的，应出具公司股东会决议或其他经全体股东一致认可的证明材料；四是对经核实仍存有疑点的签名盖章应与档案中的签章进行比照；五是对经观察、询问、比照等仍有疑点的，应要求原股东亲自到场或与其取得直接联系进行确认核实。本案中，登记机关并未履行以上审慎审查之责，致使股东变更登记错误，属失职行为。
需要强调的是，第一，履行审慎审查义务应以严于形式审查的标准进行要求。虽然随着经济的发展，公司的数量越来越多，严格的实质审查观念已无法适应市场经济发展的要求，但目前我国法律法规赋予登记机关的职责总体上应当是以尽到审慎审查义务为标准的形式审查与实质审查相结合的要求；其次，在形式审查中履行审慎审查义务不同于实质审查标准，二者的审查方式、要求等都不尽相同，后者要明显严于前者。第二，审慎审查义务应以登记机关判断与识别能力为限度、在专业范围内履行。主观上，登记机关在履行职责时应负有比一般人更高要求的审慎义务，应当以更加专业化的标准合理预见申请材料中可能存在的法律风险，否则属于存在过错；客观上，登记机关对可能的风险应当采取必要的措施以防止损害结果的发生，应尽合理谨慎之注意义务，通过一定方法和手段如核对笔迹、印章、就疑点询问申请人等，来发现申请材料内容可能存在的真实性问题，否则为失职行为。
需要说明的是，本案除焦点问题之外还涉及两个问题，一是原告的起诉是否已过时效的问题。县工商局作出的变更登记具体行政行为的时间是2009年4月14日，且未告知原告诉权或者起诉期限，所以应适用起诉期限从原告知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年的规定。赵国良的起诉时间是2010年9月1日，未过起诉期限；二是本案应判决撤销变更登记还是确认变更登记违法的问题。最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第1条有关“以虚假材料获取公司登记的问题”的规定，对以虚假签名为由请求确认违法或撤销的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为或确认登记行为违法。本案中赵国良起诉的是第二次变更登记行为，而该变更登记行为后又进行了三次变更，赵国良起诉的变更登记行为已经被后面的变更登记行为所取代，已无可撤销内容，因此判决确认变更登记违法正确、合法。
（作者单位：江西省高级人民法院）
