裁判要点

食品安全事关人民群众的身体健康和生命安全，是重大的民生问题。食品生产经营者生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品，属于违反《中华人民共和国食品安全法》的行为，食品安全监督管理部门依法对此违法行为实施行政处罚的，人民法院应当予以支持，以维护人民群众“舌尖上的安全”。《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)规定了食品添加剂的带入原则，只有同时符合其中3.4.1条规定的四个条件，才允许食品添加剂通过食品配料带入食品中，否则不适用带入原则的规定。

案号

一审:甘肃省高台县人民法院(2017)甘 0724 行初 56 号。

二审:甘肃省张掖市中级人民法院(2018)甘07行终17号。

再审:甘肃省高级人民法院(2019)甘行申 29 号。

案情

原告(被上诉人、再审申请人):张掖市甘州区滋美蛋糕西饼店。

被告(上诉人、再审被申请人):甘州区市场监督管理局(原甘州区食品药品监督管理局)。

一审法院审理查明，原告系从事食品加工销售的个体工商户。2017 年1月16日，被告在原告店内进行食品安全监督抽检时，抽取了原告生产的4个“肉松饼”，经被告委托甘肃中商食品质量检验检测有限公司检验，“肉松饼”中苯甲酸及钠盐检测项目不符合糕点类食品国家标准，检验结论为不合格。被告向原告送达检验报告后，对原告涉嫌超限量使用食品添加剂的行为进行立案调查。经询问原告负责人，其之前使用的食品原料都是总公司配送，加工后的食品检测都是合格的;由于近期食品原料未及时配送到位，使用了自己购进的沙拉酱。2017 年7月27 日，被告向原告送达听证告知书，拟对原告处以50000 元的罚款，后原告依法要求进行听证，在听证会上原告提出苯甲酸及其钠盐被检出是生产所用配料“美味沙拉酱”带入，并非原告自主添加，原告制作的肉松饼一个约包含300g 配料，包括鸡蛋60g、白砂糖30g、面粉18g、蛋糕油 1.8g、泡打粉0.4g、牛奶7g、沙拉酱75g、原味肉松 35g、水72g。2017年8月28日，被告以原告制作的肉松饼经检验苯甲酸及其钠盐为0.11g/kg，不符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》糕点类食品的标准要求，认定为不合格食品，认为原告的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第(四)项生产经营“超范围、超限量使用食品添加剂的食品”的规定。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第(三)项的规定，作出(甘区)食药监食罚(2017)74 号行政处罚决定书，给予原告 50000 元罚款。另查明，原告制作肉松饼的过程为，将白砂糖、鸡蛋、面粉、蛋糕油、牛奶、泡打粉等搅拌均匀发酵，入烤盘烘焙制成蛋糕胚;以3片蛋糕胚为一组，沾沙拉酱、沾肉松后，叠放在一起制成肉松饼成品。

审判

甘肃省高台县人民法院认为:被告作为食品安全管理监督机关，对本行政区域内食品生产经营行为有权进行监督管理，并作出行政处理。本案中争议的焦点为原告制作的糕点肉松饼所用配料沙拉酱中含有防腐剂苯甲酸及其钠盐，是否适用食品添加剂的带人原则，允许在其终产品肉松饼中带入苯甲酸及其钠盐。根据安全标准添加剂使用标准》，点类食品不得检出防腐剂苯甲酸及其钠盐，被告向甘肃中商食品质量检验检测有限责任公司委托检验时交付的检验样品为原告生产制作的终产品，未提交产品配料表，检测机构不能确定配料是否含有食品添加剂，因原告生产制作的肉松饼经检测苯甲酸及其钠盐含量为0.11g/kg，其仅对送检的肉松饼按照糕点类标准要求出具检验结论。根据原告提交的肉松饼制作流程图，配料沙拉酱使用方式为以烘焙制成的蛋糕胚3片为一组，沾沙拉酱、沾肉村后，叠放在一起制成肉松饼成品。配料沙拉酱中允许添加一定限量的防腐齐苯甲酸及其钠盐，苯甲酸及其钠盐在沙拉酱中已发挥其工艺作用，原告使用沙拉酱制作肉松饼，其沙拉酱中所含的苯甲酸及其钠盐在整个成品中未发挥其防腐工艺作用，依据原告陈述的配料情况、制作流程图和检测报告中的村验结果，制作的肉松饼符合GB2760-2014《食品安全国家标准食品添力剂使用标准》3.4.1条规定的食品添加剂可以通过食品配料带入食品的情开本案应适用食品添加剂的带人原则。被告对本案原告是否存在违反GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》3.4.1条规定的食品添加剂可以通过食品配料带人食品的情形未能提供证据，其不适用带入原则的意见不予采纳;现被告认定原告超范围、超限量使用食品添加剂缺乏证据证实被告作出的行政处罚决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误，应予以撤销。综上，案经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项之规定，判决如下:撤销被告甘州区食品药品监督管理局作出的(甘区)食药监食罚(2017)74号行政处罚决定。甘州区食品药品监督管理局不服一审判决，提起上诉。

甘肃省张掖市中级人民法院认为:上诉人甘州区食品药品监督管理局依照《中华人民共和国食品安全法》规定，对本行政区域内食品生产经营活动实施监督管理。

2017年1月16日，人甘州区食药监局在监督检查时抽取被上诉人滋美蛋糕店自制的热加工糕点肉松饼。经检验抽取的肉松饼苯甲酸及其钠盐含量为0.11g/kg，不符合GB2760-2014《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》标准要求，其检验结论为不合格。被上诉人认为肉松饼抽检出苯甲酸及其钠盐超标是由产品生产所用配料“美味沙拉酱”带人，并非自主添加，应适用带入原则。本院认为，GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》食品分类中肉松饼归于07.02糕点。该标准中食品添加剂的使用规定A1许使用种使用范及最大使用量或残留量。苯甲酸及其钠盐作为防腐剂允许使用的食品品种中并不包括07.02糕点。GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准)“3.4带入原则3.4.1在下列情况下食品添加剂可以通过食品配料带入食品中:a本标品料中许使用食品添加剂”。食品允许使用某种添加剂是适用带入原则的前提，根据本标准，糕点类食品不允许使用苯甲酸及其钠盐作为添加剂，故本案涉及的肉松饼中含有苯甲酸及其钠盐并不适用带入原则。经检验被上诉人滋美蛋糕店自制的肉松饼苯甲酸及其钠盐含量为0.1lg/kg，违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第(四)项“(四)超范围、超限量使用食品添加剂的食品”的规定。上诉人在监督检查及抽验中发现被上诉人违法行为后立案调查处理，通过询问调查当事人、检验、听证、听取当事人陈述、申辩，认定被上诉人滋美蛋糕店超范围使用食品添加剂，货值金额共计36元，未获取违法所得。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第(三)项之规定，作出(甘区)食药监食罚(2017)74号行政处罚决定书，对被上诉人滋美蛋糕店作出罚款 50000元的行政处罚。该处罚认定事实清楚，适用法律正确，并未超过法律规定处罚幅度，程序合法。被上诉人要求撤销该处罚决定的请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实错误，判处不当，应予以撤销。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第(四)项、第一百二十四条第一款第(三)项和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下:一、撤销甘肃省高台县人民法院(2017)甘0724行初56号行政判决;二、驳回张掖市甘州区滋美蛋糕西饼店的诉讼请求。

张掖市甘州区滋美蛋糕西饼店不服二审判决，向甘肃省高级人民法院提出再审申请。

甘肃省高级人民法院经审查认为:本案争议的焦点是，再审申请人甘州区滋美蛋糕西饼店所制作的肉松饼检出苯甲酸及其钠盐是否适用食品添加剂的带人原则。

《中华人民共和国食品安全法》第三十四条规定，“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品:(四)超范围、超限量使用食品添加剂的食品……”第四十条第二款规定:“食品生产经营者应当按照食品安全国家标准使用食品添加剂。”我食安全国家标准加剂使用标准》(GB 2760-2014)规定，食品添加剂使用时的基本要求包括:不应对人体产生任何健康危害;在达到预期效果的前提下尽可能降低在食品中的使用量。该标准关于食品添加剂的使用范围在表A1中以食品分类号和食品名称表示，其中关于苯甲酸及其钠盐的使用范围并不包括肉松饼等焙烤食品。本案中，再审申请人甘州区滋美蛋糕西饼店所制作的肉松饼，不符合食品添加剂苯甲酸及其钠盐的使用范围。然而，本案被抽检的肉松饼经甘肃中商食品质量检验检测有限公司检验，检验结果是苯甲酸及其钠盐含量为0.11g/kg检验结论为不合格，违反了上述规定。

关于再审申请人提出其所用“美味沙拉酱”在正常工艺中作为食品配料加入肉松饼中不违反带人原则的问题。《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)规定了食品添加剂的“带人原则”，在34.1条中明确要求在下列情况下食品添加剂可以通过食品配料(含食品添加剂)带人食品中:a)根据本标准，食品配料中允许使用该食品添加剂;b)食品配料中该添加剂的用量不应超过允许的最大使用量;c)应在正常生产工艺条件下使用这些配料，并且食品中该添加剂的含量不应超过由配料带人的水平: d)由配料带人食品中的该添加剂的含量应明显低于直接将其添加到该食品中通常所需要的水平。本案中，虽然申请人所用食品配料“美味沙拉酱”中允许使用食品添加剂苯甲酸及其钠盐，但食品中该添加剂的含量不应超过上述 c)规定的由配料带人的水平。根据一、二审法院审理查明，再审申请人制作的肉松饼一个300g，配料中使用“美味沙拉酱”75g。根据再审申请人在询问调查笔录中的陈述，其使用的沙拉酱的苯甲酸及其钠盐含量为0.4g/kg，计算得出75g沙拉酱在一个肉松饼中苯甲酸及其钠盐含量为0.1g/kg。也就是说，配料75g沙拉酱带人添加剂的水平为75gx0.4g/kg÷300g=0.1g/kg，而肉松饼中经检验苯甲酸及其钠盐含量为0.11g/kg，该肉松饼中添加剂的含量已经超过了配料75g沙拉酱可以带入的01g/kg的水平，违反了食品添加剂“带人原则”的第三个条件，即“食品中该添加剂的含量不应超过由配料带人的水平”的规定。故申请人主张适用“带人原则”的理由不能成立。

根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第(三)项的规定，“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款……(三)生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品”。原甘州区食品药品监督管理局据此作出(甘区)食药监食罚(2017)74号行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确，按照处罚下限处以50000元罚款并无不当。二审判决结果正确。综上，张掖市甘州区滋美蛋糕西饼店的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下:

驳回张掖市甘州区滋美蛋糕西饼店的再审申请。

评析

食品安全事关人民群众的身体健康和生命安全，是重大的民生问题。《中华人民共和国食品安全法》的立法目的就是贯彻中央关于建立最严格的食品安全监管制度这一总体要求，保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。食品生产经营者应当严格依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责。其中，食品添加剂的使用是食品安全的重要一环，与人民群众的身体健康息息相关。对行政机关依法查处食品添加剂领域的违法行为，人民法院应当依法予以支持。

一、食品添加剂的利弊和使用原则

食品添加剂是为改善食品品质和色、香、味，以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。由于食品添加剂的适当使用能够明显改善食品的品质和色香味，能显著提高食品的防腐和保鲜能力，有效地满足了食品加工工艺的需要，因而食品添加剂深受食品生产经营者重视并有着广泛的使用范围，各种功能和效果不同的食品添加剂已深深地融入人民群众日常的饮食文化中。虽然我们的日常生活中早已离不开食品添加剂，但是食品添加剂多属于化学合成物质，如果使用不当或者过量使用，将会给人体健康带来危害。以本案中涉及的食品添加剂--苯甲酸及其钠盐为例，苯甲酸及其钠盐是食品工业中一种常见的防腐保鲜剂，对霉菌、酵母和细菌有较好的抑制作用。苯甲酸及其钠盐的安全性较高，少量苯甲酸对人体无毒害，可随尿液排出体外，在人体内不会蓄积。若长期过量食用苯甲酸超标的食品可能会对肝脏功能产生一定影响。其是对于发的儿童，长期食用添加剂超标的食品会对智力和身体发育造成影响。

鉴于食品添加剂可能给人体健康带来的危害，食品生产经营者必须按照《中华人民共和国食品安全法》和食品安全国家标准的要求使用食品添加剂。《中华人民共和国食品安全法》第三十四条规定:“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品:· …(四)超范围、超限量使用食品添加剂的 食品;· …”第四十条规定:“食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围;……食品生产经营者应当按照食品安全国家标准使用食品添加剂。”我国《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)明确规定，食品添加剂使用时的基本要求包括:不应对人体产生任何健康危害;不应掩盖食品腐败变质;不应掩盖食品本身或加工过程中的质量缺陷或以掺杂、掺假、伪造为目的而使用食品添加剂;不应降低食品本身的营养价值;在达到预期效果的前提下尽可能降低在食品中的使用量。食品生产经营者在从事食品生产经营活动中必须遵守上述规定，本着对社会和公众负责的精神，在规定范围和限量内添加使用食品添加剂，切实承担起维护食品安全的社会责任。

《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)关于食品添加剂的使用范围在表表示，其中关于苯甲酸及其钠盐的使用范围包括风味冰、冰棍类、果酱(罐头除外)、蜜饯凉果、复合调味料、半固体复合调味料等。因此，苯甲酸及其钠盐的允许使用范围并不包括肉松饼等焙烤食品。本案中，甘州区滋美蛋糕西饼店所制作的肉松饼不符合食品添加剂苯甲酸及其钠盐的使用范围。然而，本案被抽检的肉松饼经甘肃中商食品质量检验检测有限公司检验，检验结果是苯甲酸及其钠盐含量为0.11g/kg，检验结论为不合格，违反了上述规定。

二、食品添加剂带入原则的理解和适用

关于食品添加剂带入原则的理解是本案处理的焦点和核心。《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》(GB 2760-2014)在3.4.1条中规定了食品 添加剂的带入原则，从该规定可以看出，食品添加剂的带入原则是指某种食品添加剂不是直接加入食品中的，而是由于使用了其他含有该种食品添加剂的食品配料带进的。带人原则是食品添加剂使用原则中的一项重要内容，只有同时符合四个条件才能适用带人原则。结合本案体分析如下:

1.州区滋美蛋糕西饼店所用食品配料“美味沙拉酱”是沙拉酱的一种，属于半固体复合调味料，因此，沙拉酱中允许使用食品添加剂苯甲酸及其钠盐，符合食品添加剂带人原则的第一个条件。

2.根据《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)半固体复合调味料中苯甲酸及其钠盐的最大使用量是1.0g/kg。本案中甘州区滋美蛋糕西饼店的经营者在询问调查笔录中陈述，其使用的沙拉酱的苯甲酸及其钠盐含量为0.4g/kg，并未超过最大使用量，也符合食品添加剂带人原则的第二个条件。

3.根据一、二审法院审理查明，甘州区滋美蛋糕西饼店制作的肉松饼-个300g，配料中使用“美味沙拉酱”75g。按照其经营者陈述，“美味沙拉酱”的苯甲酸及其钠盐含量为0.4g/kg，计算得出75g“美味沙拉酱”在一个肉松饼中苯甲酸及其钠盐含量为01g/kg。也就是说，配料75g沙拉酱可以带人添加剂的水平为75gx0.4g/kg÷300g=0.1g/kg，而肉松饼中经检验苯甲酸及其钠盐含量为0.11g/kg，该肉松饼中添加剂的含量已经超过了配料75g沙拉酱可以带入的0.1g/kg的水平，违反了食品添加剂带入原则的第三个条件。

4.涉案肉松饼中经检验苯甲酸及其钠盐含量为0.11g/kg，低于“美味沙拉酱”苯甲酸及其钠盐的含量0.4g/kg，符合食品添加剂带人原则的第四个条件。

综上，适用食品添加剂带入原则必须同时符合GB2760-2014中3.4.1条的四个条件，才允许食品添加剂通过食品配料带入食品中，否则不适用带入原则的规定。本案虽符合食品添加剂带人原则第一、二、四条的要求，但违反了带入原则的第三个条件，即“食品中该添加剂的含量不应超过由配料带人的水平”的规定。因此，本案甘州区滋美蛋糕西饼店主张适用“带入原则”的理由不能成立。

三、本案例的关联问题和指导意义

1.关联问题

从国家市场监督管理总局和各地发布的众多不合格食品通告可以看出，近年来食品安全监督管理部门对于苯甲酸及其钠盐等食品添加剂使用中存在的问题持密切监管和从严查处的态度。本案中，甘州区滋美蛋糕西饼店的经营者在调查询问时称，以前的食品原料都是总公司统一配送，加工使用后检测都是合格的，由于近期食品配料未及时配送到位，使用了自己购进的沙拉酱。该蛋糕西饼店作为专门从事食品加工销售的个体工商户，其经营者清地知道关于食品安全的严格监管政策，应该严把各类食品配料的质量关，并准确计量，在达到预期效果的前提下尽可能降低食品添加剂在食品中的使用量，避免出现食品添加剂超范围添加或超限量使用的情况，以尽可能减少对人体尤其是青少年身体健康的损害。2018年7月20日，原甘州区食品药品监督管理局在二审庭审后向甘肃中商食品质量检验检测有限公司发函，申请该公司就检验报告和带入原则予以解释说明。2018年7月23日，甘肃中商食品质量检验检测有限公司予以函复，认为肉松饼里不能含有苯甲酸及其钠盐。沙拉酱中带人苯甲酸及其钠盐的含量应为01g/kg，肉松饼检验结果是苯甲酸及其钠盐的含量为0.11g/kg，不适用带入原则。

2.指导意义

当前，我国食品安全面临严峻的形势，违反食品安全标准的违法行为层出不穷，部分违法行为比较隐蔽，很容易被消费者忽视。在当前对食品安全实行“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”的背景下，对于食品安全监督管理部门依法查处食品添加剂领域的违法行为，人民法院应当依法予以支持，以维护人民群众“舌尖上的安全”。人民法院在审查涉及食品添加剂的行政处罚案件时，应严格按照《中华人民共和国食品安全法》和《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)的相关规定进行审查，对于当事人提出其生产经营的食品被检出食品添加剂应适用食品添加剂的带人原则，要按照上述国家标准关于带入原则的3.4.1条规定的四个条件，逐一审核是否符合，只有同时符合四个条件，才允许食品添加剂通过食品配料带人食品中，否则不适用带入原则的规定。由于食品添加剂的带人原则专业性较强，在具体判断的过程中，一要细致审查涉案食品添加剂的允许使用品种、使用范围以及最大使用量或残留量;二要对于食品检验机构按照食品安全标准和检验规范所作出的检验报告予以尊重，对于食品生产经营者未提出异议并申请复检的检验报告可以直接作为定案依据;三要结合涉案产品相关配料的用量和相关案件事实，准确计算食品配料可以带入添加剂的水平，判断食品中该添加剂的含量是否超过由配料带入的水平。本案关于食品添加剂的带入原则的细致解读，不仅有利于增进食品生产经营者和行政执法人员对带入原则的理解和认识，规范带入原则相关规定的执行和适用，对于人民法院审理同类案件也具有一定的参考和引导作用。

【优秀调研成果-案例类】一等奖

作者：杨险峰   薛扬(甘肃省高级人民法院)

来源：《行政执法与行政审判》 第83期