裁判要点

道路交通地方性法规中规定的应按妨碍安全驾驶进行处罚的驾车时“浏览电子设备”的行为，应在其上位法律依据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第六十二条第(三)项规定中使用的“观看”一词意涵内进行理解。“浏览电子设备”应有一定时间长度的要求，瞬间扫视尚不构成妨碍安全驾驶中应予处罚的“浏览”行为，一定时间内持续观看电子设备或在观看过程中用手操作电子设备，才应予处罚。

裁判文书

上海铁路运输法院

行 政 判 决 书

（2018）沪7101行初149号

原告赵伟，男，1976年12月26日出生，汉族，住上海市闵行区。

被告上海市公安局长宁分局交通警察支队，住所地上海市长宁区。

负责人张辉。

委托代理人沈智慧。

委托代理人祁文晋。

原告赵伟不服被告上海市公安局长宁分局交通警察支队(以下简称长宁交警支队)作出的行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月1日立案后，依法向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等材料，被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据。本院依法组成合议庭，于2018年5月22日公开开庭进行了审理。原告赵伟，被告长宁交警支队委托代理人沈智慧、祁文晋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告长宁交警支队于2017年8月5日作出编号为XXXXXXXXXX的《公安交通管理简易程序处罚决定书》(以下简称被诉处罚决定)，认定原告赵伟于当日15时15分在仙霞西路进平塘路东约100米实施驾车时浏览电子设备妨碍安全行车的违法行为，违反了《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》(以下简称《道路交通安全法实施条例》)第六十二条第(三)项、《上海市道路交通管理条例》(以下简称《上海道交条例》)第三十四条第(七)项的规定，根据《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)第九十条的规定，决定对原告罚款人民币200元(以下币种均为人民币)。

原告赵伟诉称，当天驾车出发前，其将手机架设在车辆左侧空调出风口，但事发时其未使用手机，手机是黑屏，民警仅凭个人主观臆断，认定原告浏览电子设备并作出处罚，与事实不符，至于原告未及时停车，系因当时车窗紧闭，未听到民警指令。被诉处罚决定错误，其估计该处罚给其造成的经济损失为500元，故请求撤销被诉处罚决定，赔偿其误工费、交通费共计500元。

原告向本院提交了以下证据：被处罚后拍摄的照片2张，证明其手机架设在空调出风口不构成浏览电子设备妨碍安全行车的行为；编号为XXXXXXXXXX的《公安交通管理简易程序处罚决定书》、编号为XXXXXXXXXX的《公安交通管理简易程序处罚决定书》，证明事发当日被告认定原告实施了机动车违反禁止标线指示、驾车时浏览电子设备妨碍安全行车的行为，并分别作出处罚。

被告长宁交警支队辩称，原告将手机架设在空调出风口并用纸遮挡，是为了便于浏览，民警在原告驾车掉头时看到其低头，处理过程中原告也确认了其浏览电子设备的事实，被诉处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，其赔偿请求不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。

被告向本院提交了以下依据、证据：《道路交通安全法实施条例》第六十二条第(三)项及《上海道交条例》第三十四条第(七)项，《道路交通安全法》第九十条，作为其法律适用依据；编号为XXXXXXXXXX的《公安交通管理简易程序处罚决定书》、民警工作情况、视频资料及对话记录、现场照片2张，证明事发时原告驾车跨越单黄线掉头，掉头过程中，原告浏览了其放置于车辆前方空调出风口处的手机，民警从后方追击并拦下原告车辆，后认定其有违反禁止标线指示及驾车时浏览电子设备妨碍安全行车的违法行为，遂分别作出处罚。

经庭审质证，原告对被告提供的现场照片有异议，认为无法证明其浏览手机；对视频资料及对话记录无异议，认为视频是真实的，从中无法证明原告浏览手机，事发时原告手机仅挂在车辆前方空调出风口处，并未使用；对其他证据无异议。被告对原告提供的照片有异议，认为从原告用纸张遮挡手机避免反光可看出其在驾车过程中浏览手机，且原告在与民警对话中确认在行驶过程中浏览了手机；编号为XXXXXXXXXX的《公安交通管理简易程序处罚决定书》与本案无关；对编号为XXXXXXXXXX的《公安交通管理简易程序处罚决定书》真实性予以确认。

本院对上述证据认证如下：被告提供的编号为XXXXXXXXXX的《公安交通管理简易程序处罚决定书》、视频资料及对话记录、现场照片2张，能够证明事发现场情况，具有真实性、关联性，本院均予采信;对于民警工作情况的证据效力，本院后续结合相关案件事实再行认证。原告提供的两份处罚决定书具有真实性，亦与本案相关，亦均采信；原告提供的事后拍摄的照片能够反映原告用纸张遮挡手机的事实，本院对此予以确认。

综合上述采信的证据及当事人的庭审陈述，本院认定如下事实：2017年8月5日15时15分许，原告赵伟驾驶牌号为沪GYXX**的小型轿车，在仙霞西路进平塘路东约100米实施了跨越道路中心单黄线掉头的行为。被告长宁交警支队巡逻民警发现后示意原告赵伟停车，该车未停，民警拉响警报并拦停车辆。期间，原告赵伟车辆车窗均为紧闭状态。查处过程中，原告赵伟陈述其未看到民警示意，民警让原告赵伟查看道路划线情况，该道路中心施划了单黄线。民警注意到原告赵伟车辆前方空调出风口处架设手机，并用纸张对手机进行遮挡，遂向原告赵伟释明自《上海道交条例》修订实施后，就不允许把电子设备放在车辆前方查看了。原告赵伟向民警释称，其驾车出发前已将手机架设于空调出风口，用纸遮挡是怕反光，同时请求不要扣分。民警答复不论手机用于导航还是其他用途，都不允许放置于车辆前方，并拒绝了原告赵伟提出不要扣分的请求。其后，民警认定原告赵伟实施了两项交通违法行为，并当场作出下述两个处罚决定：编号为XXXXXXXXXX的《公安交通管理简易程序处罚决定书》，认定其实施了机动车违反禁止标线指示的违法行为，决定罚款200元；编号为XXXXXXXXXX的内容如前的《公安交通管理简易程序处罚决定书》，认定其实施了驾车时浏览电子设备妨碍安全行车的行为，亦罚款200元。原告赵伟对后一处罚决定不服，提起本案诉讼。

本院认为，根据《道路交通安全法》第五条第一款规定，被告作为公安交通管理部门，具有对其辖区范围内的道路交通安全违法行为进行处罚的职权。被告民警在对原告进行检查时，认为其存在浏览电子设备的行为，适用简易程序当场对其作出罚款200元的处罚，执法程序合法。本案争点在于：被告认定原告在驾车过程中浏览电子设备妨碍安全行车并适用《道路交通安全法实施条例》第六十二条第(三)项、《上海道交条例》第三十四条第(七)项规定进行处罚，证据是否充分、适用法律是否正确。

浏览电子设备妨碍安全行车的规定，直接来源于《上海道交条例》第三十四条第(七)项。该项规定，驾驶机动车上道路行驶不得有“浏览电子设备等妨碍安全驾驶的行为”。就文义而言，“电子设备”较易界定，手机系电子设备的一种，但“浏览”系不确定法律概念，本意为大略地看，其中包含的时间长短是不确定的，瞬间扫视抑或一定时间内观看均可被视作“浏览”，该行为在法律上如何理解需要明确。而证据的固定、提交是以行政机关正确理解法律规范并据之按照法律事实构成要件采集证据材料为基础，因此本案最需厘清的是《上海道交条例》第三十四条第(七)项中的“浏览电子设备”的法律意涵。

《上海道交条例》系地方性法规，前述第(七)项规定上位法律规范依据是被诉处罚决定亦援引的作为行政法规的《道路交通安全法实施条例》第六十二条第(三)项。该项规定，驾驶机动车不得有“观看电视等妨碍安全驾驶的行为”。因此，如何在上位法框架内正确理解“浏览电子设备”殊为重要。从法律条文的逻辑结构以及立法目的分析，《上海道交条例》第三十四条第(七)项中的“浏览电子设备”是作为应予处罚的妨碍安全驾驶行为的一种。其上位法律规范依据《道路交通安全法实施条例》第六十二条第(三)项中使用了“观看”一词，其中隐含了特意、专注地看并看了一定长度时间的内涵，作为下位规定中的“浏览”亦应在前述范围内进行理解；同时，机动车驾驶人在驾车过程中需要瞬间扫视道路上的各种标志、交通显示屏及相关路况，不必然产生交通事故风险，且其本身更是安全驾驶的要求。因此，作为妨碍安全驾驶行为的“浏览”应有一定时间长度的要求，瞬间扫视不构成妨碍安全驾驶中应予处罚的“浏览”行为。申言之，从浏览的时间长度及危险程度来看，一定时间内持续观看电子设备或在观看过程中用手操作电子设备，显而易见将给驾驶安全带来较大风险，需通过道路交通处罚进行规制，属于《上海道交条例》第三十四条第(七)项中应按妨碍安全驾驶予以处罚的“浏览电子设备”的行为。

本案中，民警在巡逻过程中发现原告驾车跨越道路中心单黄线掉头，在截停原告后，作出认定原告违反禁止标线指示的处罚决定。在此过程中，民警查见原告在车辆空调出风口处架设手机并用纸张遮挡，告知不允许把电子设备放于车前，后认定原告实施了驾车时浏览电子设备妨碍安全行车并作出被诉处罚决定。民警的工作情况中称其是在原告驾车掉头过程中看到原告浏览手机，但从被告提供的执法记录视频中可见，原告驾车掉头时与民警擦身而过，时间较短，且原告车窗均为紧闭状态，同时在民警与原告的对话中，原告也未自认其浏览手机。因此，被告提供的证据尚不足以证明原告驾车掉头过程中浏览了手机，更无法查实原告是瞬间扫视手机抑或一定时间内持续观看手机。被告认定原告驾车过程中浏览电子设备妨碍安全行车并依据《上海道交条例》第三十四条第(七)项等规定进行处罚，主要证据不足，适用法律错误。原告同时提出赔偿请求，但自述仅系个人估计，未提供任何证据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决如下：

一、撤销被告上海市公安局长宁分局交通警察支队于2017年8月5日作出的编号为XXXXXXXXXX的《公安交通管理简易程序处罚决定书》；

二、驳回原告赵伟其他诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由被告上海市公安局长宁分局交通警察支队负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。

审　判　长　　侯丹华

审　判　员　　崔胜东

人民陪审员　　翁大林

二〇一八年八月三十日

书　记　员　　陶　琳

评析

随着社会的发展，我国汽车保有量不断上升，道路交通状况日渐复杂，各地也在不断加强道路交通整治，不断寻求法律治理。2016年12月29日修订、2017年3月25日的上海道交条例》第三十四条第七)项对以往规定进行了修订，规定为，驾驶机动车上道路行驶不得有“拨打接听手持电话、浏览电子设备等妨碍安全驾驶的行为”。由此，交警部门在执法时即运用此条对相关“浏览电子设备”的行为进行了处罚。本案即为一起典型案件，原告因对交警认定其驾车过程中“浏览电子设备”系妨碍安全驾驶的行为不服，提起诉讼。原告提出的诉讼请求有两项，第二)项偿求依于第()关诉处罚决定的合法性认定。就被诉处罚决定而言，有两方面需要关注:一方面是被告提供证据是否充分，另一方面是被告适用前述第(七)项规定作出处罚是否正确。当然，证据的采集、固定可以说是建在被告对法律规定的正确理解、把握的基础上，即只有准确理解法律规定行政机关才能从最恰当的角度、用最恰当的方式收集证据。因此，本案核心法律争议在于如何准确理解、界定《上海道交条例》第三十四条第(七)项规定的法律意涵。

一、地方性法规的法律解释

根据前述第)规定，驾车过程中不得有“浏览电子设备”的行为，何为“浏览”?何为“电子设备”?这里就涉及到法律解释的问题。法律解释对裁判案件、处理法律问题非常重要，不进行解释就不能进行法律的适用，不能进行裁判。

《上海道交条例》由上海市人大常委会通过，是地方性法规。而司法裁判过程中，对于地方性法律规范具体条文的理解必须遵守一个基本的法律适用原则:下位法不得违反上位法。现阶段，对于法律规范的备案审查力度日趋加强。全国人大常委会法工委统计显示，2018年，全国人大常委会法工委共收到公民、组织涉及规范性文件的各类来信来函4578件，可以明确为审查建议的有1229件，而在近年来收到的审查建议中，有不少是针对道路交通管理的地方性法规和规章提出的;截至2018 年年底，已总共修改514件、废止83件，还有432件地方性法规的修改、废止工作已列入立法工作计划中。因此，无论是本案对于《上海道交条例》第三十四条第(七)项规定的理解，还是对其他地方性法律规范的解读，都必须放在上位法框架内进行把握。

至于具体方法，法律解释的方法有很多种，如文义解释、体系解释、立法解释、扩张解释、限缩解释等，需要根据个案情况运用不同解释方法。

二、作为妨碍安全驾驶行为的“浏览电子设备”的规范理解与实践把握

从文义的角度来看，“电子设备”的概念比较清楚，手机、电脑等均属其中。但就“浏览”而言，内涵、外延却难界定，眼睛粗略一扫而过可以是“浏览”，短时间内盯着某物看也可称之为“浏览”，即瞬间扫视抑或一定时间内观看均可被视作“浏览”。因此，仅从文义解释的角度，无法完全解决问题。

从立法目的角度来看，因有委员提出，现实生活中驾驶机动车时浏览手机短信、微信等现象较为突出，存在较大安全隐患，建议增加相应的禁止性规定，所以拟定了前述第(七)项规定。据此，该规定是应对司机驾车过程中看短信、看微信的情况，但这种立法意图主要从看的内容角度来判断显然实际执法中无法要求交警检查公民手机等电子设备所呈现的内容，同时如果看的是导航，显然也不能就此武断地判断其是否违法，若简单地认为驾车过程中看导航即违法，显然过于荒谬。因此，从立法目的考虑，仍无法据此得出“看”到何种程度才能成为该项规定的规制对象。

所以，如前所述，还必须回归上位法的规定去理解该项规定。从法律条文的逻辑结构以及立法目的分析，第(七)项规定上位法律规范依据《道路交通安全法实施条例》第六十二条第(三)项。该项规定，驾驶机动车不得有“观看电视等妨碍安全驾驶的行为”。“观看”一词隐含了特意、专注地看并看了一定长度时间的内涵，作为下位规定中的“浏览”亦应在前述范围内进行理解。而且，虽然驾车过程中视线离开前行路线方向具有危险性，但交通规范同样要求机动车驾驶人必须关注道路旁的路牌、交通显示屏等，这也会分散视线，但这种视线分散相较于要求视线一刻不得离开前方路线，显然适时观察路况更能确保驾驶安全。

综合考量前述情况，法院最终给出了前述第(七)项规定的司法解读作为妨碍安全驾驶行为的“浏览”应有一定时间长度的要求，瞬间扫视不构成妨碍安全驾驶中应予处罚的“浏览”行为。这种裁判观点实质上矫正了本案交警的执法认识，某种程度上也是为地方立法进行了澄清、释明。

为更准确地向各界阐明司法观点，也为行政机关提供可供参考的执法标准，法院进一步给出了实践操作说明，即一定时间内持续观看电子设备或在观看过程中用手操作电子设备，显而易见将给驾驶安全带来较大风险，属于《上海道交条例》第三十四条第(七)项中应按妨碍安全驾驶予以处罚的“浏览电子设备”的行为。

三、余论:关于一人执法的证据效力的发展

本案还涉及另一问题，即交警一人执法的证据效力问题。本案中，法院未直接采信交警一人执法时所作证言，而是结合视频资料等在案证据，否定了执法交警有关看到原告浏览手机的证言效力。根据以往司法裁判观念，对于交警一人执法的证据效力，在排除交警与当事人有利害关系，且现场无其他证据印证的情况下，相较于相对人证言，交警证言系优势证据，应予采信。但笔者认为，前述规则来源于廖宗荣诉重庆市公安局交通管理局第二支队道路交通管理行政处罚决定案，但该案发生于2005年，最高人民法院于2007年将之作为公报案例进行发布，距今均已十余年。社会发展日新月异，根据公安部发布的《公安机关现场执法音频记录工作规定》等规定，现在交警执法必须佩带执法记录仪，很多地方业已进行配备，同时，现在道路上视频监控随处可见，因此，需要重新审视、发展前述规则。交通处罚案件中，原则上需要交警提供执法记录视频或现场监控视频，只有确实有更充分、合理、正当的理由，无法提供视频的，方可认可交警一人执法时的证言。当然，这不是本案核心法律争点，判决书中未作展开。

【优秀调研成果——案例类】 一等奖

作者：侯丹华 崔胜东(上海市高级人民法院、上海铁路运输法院)

来源：《行政执法与行政审判》 第82期