城市私有房屋附着土地超出容积率的部分，应按照市场评估价格补偿
作者：征收拆迁律师 时间：2014-12-27 22:33:29 来源：刘德宇律师
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——付洁诉浙江省杭州市房地产管理局房屋拆迁补偿纠纷案
【裁判要旨】
根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定的精神，解放初期获得房地产所有权证的城市私有房屋附着土地超出容积率的部分，拆迁时应当按照房地产市场评估价格予以补偿。
【案例索引】
一审：杭州市拱墅区人民法院（2005）拱行初字第3号（2005年4月4日）。
二审：杭州市中级人民法院（2005）杭行终字第93号（2005年7月8日）。
复查：浙江省高级人民法院（2006）浙行监字第6号（2008年1月8日）。
【案情】
原告：付洁。
被告：杭州市房产管理局。
第三人：杭州市土地储备中心。
杭州市拱墅区人民法院经审理查明：原告付洁祖传房屋在丽水路26号，1953年领取了房地产所有权证，该证确认宅地为0.319亩；1994年领取房产所有权证，该证确认房屋建筑面积为87.99平方米，但没有领取土地使用权证。2002年8月20日，第三人杭州市土地储备中心（简称储备中心）取得房屋拆迁许可证，并委托拱墅区城市建设发展中心（简称发展中心）负责拆迁，付洁的房屋在该拆迁范围内。2002年10月25日，发展中心委托浙江众诚房地产评估事务所有限公司对涉案房屋进行评估，结论为：房屋建筑面积为87.99平方米的房屋价值284278元，室内装修及附属物部分补偿价值23213元，合计307489元。付洁对此结论提出异议，该评估公司发函更正原评估结果，增加了土地补偿项目即：超过规定容积率占有的土地面积144.99平方米，补偿额为1892元。付洁因对土地的补偿额不能接受未与储备中心达成补偿安置协议。2004年5月8日，储备中心向杭州市房产管理局提出裁决申请。2004年10月11日，杭州市房产管理局作出杭房拆裁决字（2004）第008号裁决书，该裁决书载明：付洁可以选择货币安置或产权调换，超土地容积率补偿价为1892元。
原告付洁诉称：一、第三人储备中心系事业法人，不是建设单位，其拆迁人的主体资格违法；二、涉案房屋是其继承所得，性质属于私有，该房屋的土地所有权性质既不属“划拨”也不是“出让”，未经合法的征收补偿程序任何人（包括国家）不能获取讼争土地的使用权。三、房屋评估鉴定，对超容积率部分按划拨土地补偿且标准极低，没有法律依据，不能作为拆迁裁决的主要依据。四、杭州市房产管理局未在法定期限内作裁决，故裁决程序违法；部分证据的举证超过举证期限，不能作为作出具体行政行为的证据。请求人民法院撤销杭州市房产管理局杭房拆裁决字（2004）第008号裁决书。
被告杭州市房产管理局辩称：一、其有权对符合拆迁许可条件的拆迁单位发放《拆迁许可证》，被许可拆迁的单位有权依照法律、法规的规定提出裁决申请，被诉拆迁裁决的裁决主体是正确的。二、其从来没有否定原告拥有房屋所有权，原告在申领房屋所有权证后，没有申报土地使用权登记，该土地的合法性有待于土地管理部门确认。根据《城市规划法》的相关规定，讼争宅地在城市市区，应属国家所有；对该土地原告既没有没有缴纳土地出让金，也没有申办土地使用权登记，至今也没有取得合法的使用权，该权益不受法律保护，原告无权提出补偿请求。三、拆迁裁决依据的房屋评估鉴定，根据现场勘测记录的土地面积就超过标准容积率部分确定了补偿余额，评估的被拆迁房屋的价格已包含合法建筑及占有的土地面积的补偿价格。四、其在作裁决前进行了调解，期限的耽误是由于原告不配合造成的，裁决程序是合法的。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持该行政行为的效力。
第三人杭州市土地储备中心述称：其在申请领取房屋拆迁许可证时提交了全部相关资料，经批准依法取得了拆迁人的主体资格。
【审判】
杭州市拱墅区人民法院经审理认为：
杭州市房产管理局作为杭州市人民政府房产行政管理部门，具有对本市城市房屋拆迁工作实施监督管理的职责。依照《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第二十三条第一款的规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人在拆迁公告规定的搬迁期限内达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁主管部门裁决。”本案杭州市房地产管理局具备裁决主体资格。第三人依杭拆许字（2002）第61号房屋拆迁许可证取得拆迁人资格，有权对拆迁红线范围内的房屋及其附属物实施拆迁。第三人依照《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第十一条第一款“拆迁人可以自行拆迁，也可以委托拆迁”的规定，委托了具有资格等级证书的发展中心负责办理组织实施有关项目建设、拆迁、补偿、安置等所有事项。由此发展中心依法委托了具有营业执照、房地产价格评估机构资格证书的浙江众诚房地产评估事务所有限公司对涉案房屋进行评估，该评估报告内容合法有效。杭州市房产管理局依照《杭州市城市房屋拆迁纠纷裁决办法》的规定，对第三人提交的城市房屋拆迁纠纷裁决申请书等有关资料进行审查，并组织双方当事人进行了调解。在调解达不成一致意见后，作出了杭房拆裁决字（2004）第008号拆迁纠纷裁决书，符合相关法规的规定。原告主张被告不符合裁决主体，裁决对象不符合法律规定，且适用法律不当，程序违法等理由，缺乏依据，不予采信。被告提供的部分证据，存在举证瑕疵，但该证据的瑕疵不影响所作具体行政行为的合法性。据此判决：
维持杭州市房产管理局于2004年10月11日作出的杭房拆裁决字（2004）第008号拆迁纠纷裁决书。
宣判后，付洁不服，向杭州市中级人民法院提起上诉。杭州市中级人民法院经审理，在确认一审认定事实的基础上，以基本相同的理由判决：
驳回上诉，维持原判。
付洁仍不服，向浙江省高级人民法院提出再审申请，认为《浙江省城市房屋拆迁价格评估暂行办法》第十二条和《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（简称《实施办法》）第二十九条第二款不能作为补偿估价的依据，该评估报告因形式、依据和程序上均存在违法之处，不具有法律效力，不能作为被诉房屋拆迁裁决的补偿依据，一、二审判决认定事实错误。请求依法予以再审。
浙江省高级人民法院在复查时，对继承取得的土地在没有出让的前提下，是否只能认定为划拨土地，《浙江省城市房屋拆迁价格评估暂行办法》第十二条的规定能否作为拆迁安置补偿的依据把握不准，于2006年4月18日向最高人民法院请示。2007年7月6日，最高人民法院行政庭作出（2006）行他字第5号答复认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定的精神，解放初期获得房地产所有权证的城市私有房屋附着土地超出容积率的部分，拆迁时应当按照房地产市场评估价格予以补偿。该案经协调，各方当事人达成和解协议。付洁得到合理补偿后，付洁撤回再审申请，本案顺利审结。
【评析】
随着我国经济社会的快速发展，旧城改造加快，城市房屋拆迁数量急剧增加，由此引发的拆迁矛盾不断升级，在行政程序（房屋拆迁协商、裁决）得不到化解后，纷纷涌至法院。但由于法律、法规规定的滞后，法院行政审判左右为难。本案争议的焦点问题是付洁继承取得的土地在没有出让事实的前提下，是否只能认定为划拨；评估报告对涉案土地的补偿标准能否成为裁决的安置补偿依据。对此，具有两种不同意见：一种意见认为我国对城市国有土地合法占有使用只有二种方式，即划拨或出让，在没有出让事实的情况，只能推定为出让；评估报告对涉案土地是按划拨土地确定补偿标准是合法有效的。另一种意见则认为，在没有划拨事实的情况，应从有利于被拆迁人的角度，认定为出让；评估报告对涉案土地是按划拨土地确定补偿标准是没有法律依据的。复查中，本案采纳了第二种意见，给付洁以合理补偿，协调结案。
一、继承取得的土地在不能认定为出让或划拨的情况下，应从有利于被拆迁人的角度认定为出让
《浙江省城市房屋拆迁价格评估暂行办法》第十二条规定：“被拆迁房屋合法占有的土地面积，超过其建筑面积除以标准容积率的，超过部分的土地面积按照《实施办法》第二十九条规定予以补偿。标准容积率为：住宅1.3……，被拆迁房屋合法使用的土地面积，以土地使用证的记载为准。”《实施办法》第二十九条规定：“为公共利益需要使用土地或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，经依法批准收回国有土地使用权的，对土地使用权人按照下列规定给予补偿：（一）原以出让等有偿使用方式取得土地使用权，合同有约定的，按照合同约定补偿；合同未约定的，按照土地有偿使用合同期限的余期、土地用途、开发建设成本等因素予以补偿；（二）原以划拨方式取得土地使用权的，参照收回时征用非耕地的补偿标准予以补偿；（三）地上建筑物，按照城市房屋拆迁的有关法律、法规予以补偿。为乡（镇）村公共设施和公益事业建设或者实施城市、村庄和集镇规划进行旧城、旧村改造，需要使用土地，经依法批准收回农民集体所有的土地使用权的，对土地使用权人给予适当补偿；地上建筑物，根据其实际价值予以合理补偿。《浙江省城市房屋拆迁价格评估暂行办法》第十二条规定的上位法依据是《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十六条的规定，二者内容完全相同。
从《全国人大法律委员会关于<中华人民共和国城市房地产管理法（草案）>审议结果的报告》来看，对继承取得的房产土地性质能否认定为划拨土地，一直存有争论，《城市房地产管理法》也没有对此作出明确的规定。根据《实施办法》第二十九条的规定，出让虽然是一种有偿取得土地的方式，但并不能得出是唯一的有偿取得方式的结论。付洁所拥有的涉案房地产系祖传的置业，可以推定是有偿取得的。杭州市房产管理局认为没有出让手续就应认定为是划拨土地，是没有依据的，其推理的逻辑是不周延的。在法律、法规没有明确规定的前提下，应当从有利于被拆迁人的角度，认定为属类似于出让方式取得的土地，这既体现了对弱势群体的保护，也是行政机关依法行政的要求。
二、评估报告对涉案土地的补偿标准不能成为裁决的安置补偿依据
从司法实践看，全国各地对房屋附着土地超过容积率部分（如庭院等）的补偿规定是不一致的，有的是按类似于房屋进行补偿。如《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十八条就规定“拆迁评估应当综合考虑与被拆迁房屋相关的下列因素：……；（三）房屋建筑面积小于土地使用面积的，区位补偿面积应当按照土地使用面积计算。”根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条的规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖区人民政府制定。”从该规定的精神看，《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十六条的规定是否与之相不一致，确有商榷的余地。根据《立法法》第七十九条的规定“行政法规的效力高于地方性法规、规章。”最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，地方性法规与法律、行政法规不一致时，应当执行上位法的规定。评估机构依据《实施办法》第二十九条、《浙江省城市房屋拆迁价格评估暂行办法》第十二条的规定对涉案土地按划拨土地进行评估，按农村集体土地的非耕地标准进行补偿，得出涉案超容积率部分土地144.99平方米，仅给予1892元补偿，每平方米仅为13元，该评估结论明显不合理。退一步讲，既使认定涉案土地为划拨土地，该房屋处于城市规划区内，在拆迁人与被拆迁人均属平等民事主体的情况下，应当根据《民法通则》的规定，适用“等价有偿”的原则进行补偿。据此，笔者认为评估报告不能依据《实施办法》第二十九条、《浙江省城市房屋拆迁价格评估暂行办法》第十二条的规定对涉案土地进行评估，被诉拆迁裁决据此作出补偿安置的裁决主要依据不足。
