行政裁决案件中的证据采信与事实认定

(最高人民法院第一巡回法庭2018年第10次法官会议纪要)

【会议日期】2018年12月22日【主持人】郭修江

【出席法官】龚斌、熊俊勇、刘艾涛、司明灯

基本案情

春湾渔业队与前进经济联合社对春湾镇政府门前东南侧及春湾公园以东一带的鱼塘权属存在争议，春湾渔业队向阳春市政府申请调处。阳春市政府对争议双方以及第三人提供的证据材料进行了调查核实，并对争议土地进行了现场勘察，于2015年9月30日作出2号处理决定，认定如下事实:争议鱼塘位于春湾镇政府门前东南侧及春湾公园以东一带，鱼塘总面积经原县建委测量队于1993年8月实地测量为158.918亩。具体名称、四至范围及面积为:(1)大塘49.718亩(含停车场2.859亩)，东至医院门前塘塘基外侧，南至车站宿舍、前进小学现校舍、瓦岗灿塘塘基外侧，西至街道边，北至鸳鸯路边;(2)饭堂仔塘5.635亩，东至长塘仔塘基边，南至鸳鸯路边，西至街道边，北至镇政府宿舍房前(该塘于1993年被春湾镇政府征用而填为平地);(3)长塘仔塘8378亩(1998年和2002年该塘被春湾镇政府征用132亩，现实际面积7058亩)，东至鸳鸯路基边，南至鸳鸯路基边，西至镇政府广场舞台背，北至新担塘塘基边;(4)瓦岗灿塘10.664亩，东至塘基边，南至旧前进小学路塘基，西至塘基内侧，北至医院门前塘桥仔的排水沟内侧为界;(5)新担塘14.231亩，东至塘基边，南至长塘仔塘塘基内侧，西至镇政府饭堂背屋边，北至房屋边;(6)文子盎塘52.011亩，东至石山脚塘基外侧，南至鸳鸯路塘基边，西至路基边、幼儿园、民房屋边，北至旧塘基边;(7)医院门口塘18.281亩，东至塘基外侧，南至塘基外侧，西至大塘塘基，北至鸳鸯路基边。

上述鱼塘解放后由政府没收。土地改革结束后，春湾镇政府为了解决渔民的生活出路，将鱼塘安排给春湾渔业队耕养。1958年年底，春湾公社将鱼塘调给公社养猪场。1961 年公社企业下放时，又将鱼塘交给原前进大队管理耕养。1962年4月4日，在原春湾镇人民公社管理委员会的组织下，水上渔业队与原前进大队签订《鱼塘评议合约》，约定:前进大队原耕养的春湾公园附近大小鱼塘四口[大塘、塘尾(指文子盎塘)、新担塘、公园塘仔]从1962年3月31日起交回春湾镇公社水上渔业队接管耕养，鱼塘公粮和上调任务由接管耕塘者负责，耕塘者对耕塘有管理权和主决权。1962 年8月3日，原春湾区管理委员会向原阳春县人民委员会提交《关于春湾公社公购粮包干任务减少原因及镇公社缴纳公粮代金问题的请示报告》(以下简称1962年请示)称:前进大队在1961年所管养的4口鱼塘面积共189亩，负担公粮13519斤，确实没有稻谷交纳，只有要求交纳公粮代金，我们最后意见，该鱼塘在土改时为照顾渔民生活困难，故特分给渔民(现水上大队)管养，今年前进大队交回鱼塘由他们管养，所应负担的公粮，要求缴交代金也是合理的，我们没意见，同意这样做。原县委李炎副书记批示:“经县委研究，同意春湾鱼塘所应负担粮食任务13519斤转为春湾镇负责管养经营鱼塘单位负担，并改为交代金，请人委下通知有关单位”。同年8月21日，阳春县人民委员会下发[(1962)春财字第26号]《关于减春湾公社公购粮包干任务转为春湾镇公社经营鱼塘单位负担问题的批复》(以下简称26号批复)，确定春湾鱼塘所应负担粮食任务13519斤转为春湾镇公社负责管养经营鱼塘单位负担，并改为交公粮代金。春湾渔业队从1962年4月起至1989年春湾渔业队与前进经济联合社发生争议止一直对争议鱼塘进行管养，承担了争议鱼塘的公购粮缴纳任务。春湾镇政府因修筑道路和建球场的需要，占用了公园仔塘全部和大塘及医院门口塘部分土地，1982年阳春县人民政府批复给予春湾渔业队减免29亩鱼塘的公粮代金。1962年10月10日，前进大队大塘头生产队将3口鱼塘按90亩面积填入其土地证，但一直没有管理、耕养过这些鱼塘，也没有缴纳过鱼塘公购粮任务。1998年，春湾镇政府向春湾渔业队征用饭堂仔塘全部5.635亩和长塘仔塘0.959亩共6.594亩填平建办公楼设施，并按有关规定给予春湾渔业队补偿，且减免该鱼塘的公购粮任务409公斤。2002年镇政府兴建文化广场，再次征用长塘仔塘0.361亩，并对春湾渔业队作了土地补偿。解放前和解放后文子盎塘一直都有灌溉现前进小学一带农田的水母塘作用，其中也包括前进经济联合社和大塘头经济合作社在这一带的农田灌溉。春湾渔业队前身春湾公社水上运输队是原春湾镇公社吃商品粮的集体单位，属于城市集体所有制单位。

1989年10月，春湾渔业队在大塘西南边填塘建停车场时，前进经济联合社以鱼塘属其所有为由，阻止春湾渔业队填塘，春湾渔业队向原阳春县人民政府申请对鱼塘确权。1990年3月27日，原阳春县人民政府作出[春府调处字(1990)007号]《关于春湾镇前进管理区与春湾镇大队渔业队对大塘等塘权属争议问题的裁决》，终止前进经济联合社与春湾渔业队于1962年4月4日签订的《鱼塘评议合约》;争议鱼塘归前进经济联合社集体所有和使用等。春湾渔业队不服，向原阳春县人民法院起诉，原阳春县人民法院作出(1990)春法行判字第37号行政判决，撤销原阳春县人民政府作出的春府调处字(1990)007号裁决;变更论争的鱼塘权属为春湾镇政府东侧一口“新担塘”(21.675亩)和南边(春湾镇政府门前)东(6.135亩)西(3.45亩)两边的两口小塘(三口鱼塘共31.26亩)的所有权归国家(春湾镇政府)所有，鱼塘继续由春湾渔业队养鱼管理使用和收益，余下的四口鱼塘(合共70.444亩，含已建停车场点的面积)归大塘头经济合作社所有。春湾油业队不服提起上诉，阳江市中级人民法院于1992年5月19日作出(1992)阳中法行上字第02号行政判决，撤销原阳春县人民政府作出的春府调处字(1990)007号裁决和原阳春县人民法院(1990)春法行判字第37号行政判决，讼争的鱼塘由原阳春县人民政府重新作出确权裁决。1992年7月20日，原阳春县人民政府作出春府裁字(1992)4号裁决书。讼争的3口鱼塘共32.18亩所有权属国家，使用权归春湾渔业队，由春湾渔业队负责交纳公购粮的31.6%;其余4口鱼塘共69.524亩归前进经济联合社集体所有和使用，负责交纳公购粮的68.4%。春湾渔业队不服，向原阳春县人民法院起诉，原阳春县人民法院作出(1992)春法行判字第13号判决，维持原阳春县人民政府于1992年7月20日作出的春府裁字(1992)4号裁决。春湾渔业队不服，提起上诉，阳江市中级人民法院于1993年5月31日作出(1993)阳中法行终字第02号判决，维持了原阳春县人民政府春府裁字(1992)4号裁决的确权内容。春湾渔业队不服，向广东省人民检察院申请抗诉。广东省人民检察院于1995年11月14日向广东省高级人民法院发出粤检民抗字(1995)2号抗诉书。广东省高级人民法院依法指令阳江市中级人民法院再审。2002年5月14日，阳江市中级人民法院作出(2000)阳中法审监行再字第1号行政判决，撤销(1993)阳中法行终字第02号行政判决和原阳春县人民法院(1992)春法行判字第13号行政判决以及原阳春县人民政府春府裁字(1992)4号裁决，判令讼争的鱼塘由阳春市政府重新作出确权行政行为。2007年4月17日，阳春市政府作出春府裁(2007)4号《关于阳春市春湾镇前进村委会与阳春市春湾镇居委会渔业队鱼塘权属争议的处理决定书》，决定争议的鱼塘面积158.918亩(除征用归国家所有的部分外)的所有权确归春湾渔业队所有;在前进大陂及水渠有水流入文子盎塘的前提下，文子盎塘应保持水母塘的蓄水灌溉功能。前进经济联合社不服，向阳江市政府申请行政复议。2007年9月30日，阳江市政府作出阳府复决字(2007)17号行政复议决定，维持阳春市政府的春府裁(2007)4号《关于阳春市春湾镇前进村委会与阳春市春湾镇居委会渔业队鱼塘权属争议的处理决定书》。前进经济联合社不服提起诉讼。阳春市人民法院于2008年5月12日作出(2007)春法行初第20号行政判决，销阳春市政府的春府裁(2007)4号处理决定，由阳春市政府重新作出处理决定。春湾渔业队不服提起上诉，阳江市中级人民法院于2008年11月5日作出(2008)阳中法行终字第13号行政判决，维持(2007)春法行初字第20号行政判决。

阳春市政府2号处理决定认为，大塘头经济合作社虽持有登记争议鱼塘的1962年10月10日《阳春县生产队土地房产所有权证》，但该证是在1962年4月4日原春湾人民公社管理委员会的组织下，春湾渔业队与前进经济联合社签订《鱼塘评议合约》确定争议地由春湾镇公社水上渔业队接管耕养之后领取的，其没有土地来源，是违反(1962)春民字第38号(阳春县人民委员会关于颁发土地房产证的指示》规定的;并且领证后大塘头经济合作社一直没有管理、耕养过争议鱼塘，特别是在权属争议后，1990年大塘头经济合作社明确表示“这几口塘我队拥有1962年土地证，但鱼塘是属大队所有”，因而该证不能作为讼争鱼塘的权属依据。而春湾渔业队却从1962年4月起至1989年与前进经济联合社发生争议止一直对争议鱼塘进行管理使用，承担了争议鱼塘的公购粮缴纳义务。1962年4月起，春湾渔业队基于与前进经济联合社就争议鱼塘达成的《鱼塘评议合约》而取得争议鱼塘的管理权和主决权，而且为解决签订《鱼塘评议合约》后的公购精包干任务，原春湾区管理委员会向原阳春县人民委员会提交了《关于春湾公社公购粮包干任务减少原因及镇公社缴纳公粮代金问题的请示报告》。同年8月，原阳春县人民委员会同意了将原由前进经济联合社负担的鱼塘粮食任务转为由春湾渔业队交纳公粮代金，这亦可视为原阳春县人民委员会对争议鱼塘由春湾渔业队使用的批准。争议鱼塘的土地由春湾渔业队使用符合“签订过土地转移协议”和“经县级以上人民政府批准使用”的情形。依照《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条和第二十六条的规定，争议鱼塘土地的所有权应归国家所有，并确定该争议鱼塘的土地使用权归春湾渔业队。由于春湾镇政府已征收了部分争议鱼塘(共6.955亩)，故确定争议鱼塘的土地使用权时应扣除饭堂仔塘5.635亩，长塘仔塘1.32亩。此外，由于文子盎塘除养鱼外，兼有储水灌溉农田的水母塘功能，从尊重历史，照顾现状，有利于发展生产的实际出发，文子盎塘的使用不能影响前进大陂及其水渠的蓄水排灌功能。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条、第二十六条的规定，决定:将争议的约151963亩鱼塘的国有土地使用权确定归春湾渔业队。子盎塘的使用不能影响前进大陂及其水渠的蓄水排灌功能。

前进经济联合社不服阳春市政府2号处理决定，申请行政复议。阳江市政府于2015年12月14日受理后，当日向阳春市政府发出《提交行政复议答复通知书》，向春湾渔业队及大塘头经济合作社发出《第三人参加行政复议通知书》。2016年1月18日，阳江市政府发出《调查通知书》，通知各方当事人于1月28日进行调查，阳江市政府组织各方当事人进行了调查并制作《行政复议案件庭审笔录》。2016年2月2日，阳江市政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30日。2016年3月4日，阳江市政府作出《行政复议案件现场勘验通知书》，决定2016年3月9日至2016年3月24日为现场勘验期间，并于2016年3月11日进行现场勘验，形成《现场勘验笔录》。鉴于本案经过多次裁决、复议、判决，纠纷直不能解决，为了给各方当事人充足的妥善、冷静解决纠纷的时间，阳江市政府于2016年3月18日发出《中止行政复议通知书》，中止案件审查。但此后当事人无法自行解决纠纷，且阳春市政府和春湾镇政府均无法从中调解处理。2016年11月21日，阳江市政府通知各方当事人恢复案件审理。2016年11月28日，阳江市政府经审理作出阳府行复(2016)1号《行政复议决定书》(以下简称1号复议决定)，认定阳春市政府作为县级人民政府，对春湾渔业队与前进经济联合社的土地权属争议进行调解并作出处理决定具有法定职权，阳春市政府所作《处理决定》认定的主要事实清楚，证据充分，处理结果并无不当。阳江市政府决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持阳春市政府于2015年9月30日作出的《阳春市政府关于阳春市春湾镇前进村经济联合社与春湾镇居民委员会渔业队对鱼塘土地权属争议的处理决定书》[春府裁(2015)2号]。

阳江市中级人民法院(2016)粤17行初34号行政判决认为，前进经济联合社与春湾渔业队争议的鱼塘，解放后被没收没有分配给农民，鱼塘的土地所有权属于国家。前进经济联合社在一定时间范围内获得争议鱼塘的使用权和收益权，但并不改变争议鱼塘土地属国家所有的性质。1962年在原春湾镇人民公社管理委员会组织下，水上渔业队与原前进大队签订《鱼塘评议合约》，春湾渔业队重新取得争议鱼塘的管理、使用和收益权。争议鱼塘长期由春湾渔业队管理使用，阳春市政府将使用权确定给春湾渔业队，符合法律规定。由于文子盎塘兼有灌溉农田的水母塘功能，阳春市政府规定文子盎塘的使用不能影响前进大陂及其水渠的蓄水排灌功能，符合法律规定。大塘头经济合作社持有1962年《阳春县生产队土地房产所有权证》，但该证对争议鱼塘的登记没有权源依据，不符合法律规定，依法不具有证明争议鱼塘权属的法律效力。判决驳回了前进经济联合社的诉讼请求。前进经济联合社不服一审判决，向广东省高级人民法院提起上诉。

广东省高级人民法院(2017)粤行终1580号行政判决认为，虽然前进经济联合社与春湾渔业队于1962年4月4日签订《鱼塘评议合约》，但大塘头经济合作社于1962年10月10日领取由阳春县人民政府颁发的包括涉案鱼塘的《阳春县生产队土地房产所有证》，该证应当作为涉案鱼塘的权属凭证。被诉2号确权决定未查明前进经济联合社与春湾渔业队签订《鱼塘评议合约》后是否实际履行该合约。春湾渔业队一审提交的一系列缴纳农业税的证据，不能证明上述农业税即为春湾渔业队从1962年起缴纳的涉案鱼塘公购粮代金。前进经济联合社提交的组织建造涉案鱼塘相关水利设施的照片，及前进村委会下属十七个经济合作社出具的《证明》，能够证明涉案鱼塘的功能及上诉人管理使用涉案鱼塘的事实。二审判决撤销一审判决;撤销2号确权决定和1号复议决定，由阳春市政府重新作出行政行为。春湾渔业队不服，申请再审。

最高人民法院(2019)最高法行再115号行政判决认为，3号处理决定并非“以同一事实和理由”作出与原行政行为基本相同的行政行为，该决定不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。二审判决认为3号处理决定属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”情形，系适用法律错误，依法应予纠正。2号确权决定和1号复议决定事实清楚、证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。-审判决驳回前进经济联合社的诉讼请求并无不当，二审撤销一审判决证据不足，认定事实错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第一项,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，判决:

一、撤销广东省高级人民法院作出的(2017)粤行终1580号行政判决;

二、维持阳江市中级人民法院作出的(2016)粤17行初34号行政判决。

一、二审案件受理费共计100元，由前进经济联合社负担。

法律问题

行政诉讼中，人民法院审理行政裁决案件应当如何采信证据和认定事实。

法官会议意见

在认定事实的过程中，法官必须在逐一审查证据、去伪存真的基础上，对证据进行综合分析判断，根据不同案件待证事实的证明标准、举证责任的承担等，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，根据法官的内心确认，客观准确地认定事实，而不是就个别证据的证明效力孤立地分析判断、认定事实。

意见阐释

一、行政诉讼证据规则适用问题

行政诉讼案件中涉及的争议事实经常是存在一定持续时间，在当事人寻求诉讼救济之前，已经经过多次反复的调处程序。一些行政行为进入诉讼审查时，案件本身经过的历史跨度较大、涉及的社会生活构成复杂，导致很多案件的待证事实在特定的历史环境和社会条件下，缺乏或难以留存直接确凿的证据，这对人民法院审理行政案件、追寻客观事实的证明标准以及审查方式提出了更加精准的要求。

针对一般行政行为的审查，通常应采取清楚而明了的证明标准或者称之为高度盖然性证明标准;在涉及当事人人身权和重大财产权益的行政行为时，采用排除合理怀疑证明标准;需要对涉及的民事纠纷作出处理的行政裁决案件，如一些林权确权类案件，则可以适用优势证明标准。

在具体证据的审查方式上，首先，要明确举证责任的归属，告知当事人不能依照法律的规定承担举证责任的，要承担举证不能的后果，法官首先针对提交的证据，确定其是否具备证据的三性。其次，在审查现有证据即认定事实的过程中，法官必须逐一审查证据，在去伪存真的基础上，对证据进行综合分析判断，根据不同案件待证事实的证明标准、举证责任的承担等，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，根据法官的内心确认，客观准确地认定事实，而不是就个别证据的证明效力孤立地分析、判断、认定事实。最后，审查认定的证据要对应到法律规定的事实要件。证据分析的难点在于，人民法院对证据进行分析判断时，既要注重对单个证据证明力的判断，更要综合分析全部证据材料，运用逻辑推理和生活经验，对争议事实作出客观、公正的认定。孤立地分析证据、认定事实的论证方式，不符合行政诉讼证据分析、事实认定的基本规则。

二、案件事实梳理

结合本案的具体案情分析，本案的争议焦点就是事实认定问题，当事人各方是对争议鱼塘的归属和使用事实存在争议。阳春市政府、阳江市政府和渔业队的主张是，争议鱼塘自1962年4月签订《鱼塘评议合约》后一直由其管理使用，并举出如下证据:一是1962年4月《鱼塘评议合约》,证明争议鱼塘通过协议方式划归春湾渔业队管理使用;二是1962年示和26号批复，证明189亩争议鱼塘的公购粮缴纳任务转由春湾渔业队负担;三是从1966年至1980年缴纳争议鱼塘所涉土地农业税缴款书和代金收据，证明春湾渔业队实际承担争议鱼塘土地的相关税费负担;四是1982年的28号批复，证明减免29鱼塘的公代金;五是春湾渔业队二审提交的自19621985行塘评议合约》向前进经济联合社缴纳费用的有关凭证和票据;等等。阳春市政府、阳江市政府和渔业队认为上述证据形成证据锁链，足以证明2号确权决定认定的相关事实。

而前进经济联合社否定上述事实，认为《鱼塘评议合约》签订后，因与之后发布的《六十条》等关于土地所有权应当下放到生产队的相关政策相抵触没有实施，阳春县人民政府于1962年10月10日给大塘头经济合作社颁发《阳春县生产队土地房产所有证》，相关税费缴纳凭证不足以证明是对争议鱼塘缴纳的税费，前进经济联合社通过利用争议鱼塘水利灌溉功能作用管理使用争议鱼塘。

实际上，《鱼塘评议合约》是双方在镇政府组织下对争议土地权属达成的协议，与《六十条》等关于土地权属清楚、原由大队管理的土地应当下放给生产队的政策规定互不相关，并不存在冲突。1962年4月双方了签订《鱼塘评议合约》，将争议鱼塘交还春湾渔业队，而当年的10月，大塘头生产队将其填入已方土地证的行为显然违背了该协议，原阳春县政府给大塘头经济合作社颁发包括争议鱼塘土地的土地证的行为，权属来源事实不清,该证不足以否定《鱼塘评议合约》的效力;而且1962年请示和26号批复1982年的28号批复，与从1966年至1980年的缴款书和代金收据，相互印证，足以证明春湾渔业队承担争议鱼塘土地的相关税费并对实际管理使用的事实;前进经济联合社利用争议鱼塘水利灌溉功能，并不能证明其长期实际管理使用争议鱼塘土地的事实。

结合案件发生的历史背景，春湾渔业队前身春湾公社水上运输队，是原春湾镇公社属于城市集体所有制单位。争议鱼塘解放后由政府没收为国家所有。土地改革结束后，春湾区人民政府将鱼塘安排给春湾渔业队管理。1958，春湾公社将鱼塘调拨给公社养猪场，1961年将鱼塘交给原前进大队管理。但是，1962年4月4日，原春湾镇人民公社管理委员会组织下，水上渔业队与原前进大队签订《鱼塘评议合约》，明确从1962年3月31日起，将争议鱼塘交回水上渔业队管理。之后，争议鱼塘一直由渔业队管理使用，渔业队负责上缴公粮代金、缴纳农业税。阳春市政府根据生效行政判决的要求，经调查、协调等程序后作出被诉的2号确权决定，将争议鱼塘所有权确定归国家，使用权确定归渔业队;1号复议决定系经组织各方调查、现场勘验等程序后作出了维持决定。作为审查需以民事纠纷进行裁决为基础的行政案件，根据优势证明标准比较争议双方证据和主张，一审判决支持阳春市政府、阳江市政府以及春湾渔业队的主张，更符合行政诉讼证据采信和事实认定的基本规则。二审判决认为2号确权决定认定事实不清，缺乏证据支持，依法应予纠正。

(执笔人:黄宁晖;核稿人:郭修江)