【裁判要点】

行政机关应诚信履行与公民、法人或其他组织签订的协议，伏道镇政府作为行政机关已经对汤阴某公司出具了《审批表》，并在《审批表》上加盖伏道镇财税所印章，且招商主管领导意见、镇纪委意见、镇长意见栏中均有相应的签名或盖章，汤阴某公司也已向伏道镇政府出具《招商引资企业缴税情况奖励汇总表》及《收据》，协议双方已经对汤阴某公司所申请的涉案奖励形成了新的约定。伏道镇政府应当依据该约定，积极落实《审批表》所确定的内容，实现汤阴某公司作为行政相对人对行政机关的信赖利益。

河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）豫行再12号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）汤阴某公司。

法定代表人李某某，该公司总经理。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）汤阴县伏道镇人民政府。

委托代理人宋某某。

委托代理人周卫星，河南精忠律师事务所律师。

再审申请人汤阴某公司（以下简称汤阴某公司）因诉被申请人汤阴县伏道镇人民政府（以下简称伏道镇政府）履行行政协议一案，不服河南省安阳市中级人民法院（2024）豫05行终133号行政判决，向本院申请再审。本院于2025年4月14日作出（2025）豫行申265号行政裁定，提审本案，并于2025年4月23日再审立案。本院依法组成合议庭，于2025年5月28日公开开庭审理了本案。再审申请人汤阴某公司法定代表人李某某，被申请人伏道镇政府的委托代理人宋某某、周卫星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

汤阴某公司向河南省汤阴县人民法院（以下简称一审法院）提出诉讼请求：请求伏道镇政府支付汤阴某公司奖金72130元。

一审法院查明，汤阴某公司与伏道镇政府于2020年4月25日签订《协议书》，并于2020年10月29日签订《补充协议书》。协议约定，伏道镇政府为汤阴某公司生产经营创造良好的投资环境，帮助汤阴某公司办理合法行政审批和证照手续，费用由汤阴某公司负责；汤阴某公司将新建企业注册在伏道镇政府行政区域内；汤阴某公司向国家税务部门缴纳的税款，地方留成部分每年不低于200万元，按地方留成部分总额的50%进行奖励……，镇财政于次月进行奖励，用于企业人才培养、科技创新，扶持企业扩大再生产能力；协议履行过程中发生争议及未尽事宜，双方协商解决，协商不成的由安阳市仲裁委员会仲裁。补充协议约定，鉴于疫情影响，在原协议基础上补充协议条款内容，伏道镇政府按地方留成的75%进行奖励。

2020年8月6日，伏道镇政府支付汤阴某公司奖金9583元，9月15日支付汤阴某公司奖金45363元。2021年2月9日，伏道镇政府支付汤阴某公司奖金45000元，4月20日支付汤阴某公司奖金136238元。2021年4月6日，汤阴某公司与伏道镇政府制作形成《伏道镇招商引资企业“企业发展基金”审批表》（以下简称《审批表》）记载，汤阴某公司2月实缴税款164382元，镇财政部门核实应奖励金额，经计算按75%应奖励企业52690元。2021年6月11日，汤阴某公司与伏道镇政府制作形成《审批表》记载，汤阴某公司5月实缴税款60647元，镇财政部门核实应奖励金额，经计算按75%应奖励企业19440元。上述审批表均加盖伏道镇政府财税所印章，招商主管领导、镇纪委意见、镇长意见栏中均有相应的签名或者盖章。汤阴某公司向伏道镇政府出具招商引资企业缴税情况奖励汇总表及收据。

一审法院认为，本案涉及三个问题，一是仲裁条款的适用，二是协议的效力，三是协议的履行。

关于仲裁条款的适用。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十六条规定，行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效，法律、行政法规另有规定的除外。本案中，汤阴某公司与伏道镇政府签订的协议和补充协议内容，涉及地方政府对招商引资企业生产经营创造良好投资环境及奖励等内容，属于行政机关为了实现行政管理和公共服务目标协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。汤阴某公司主张的兑现奖金，属于对行政协议的履行发生纠纷，属于行政诉讼受案范围。协议约定的仲裁条款无效。

关于协议的效力。根据《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发〔2000〕号）第二条规定，地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策；先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。对于需要国家财政扶持的领域，原则上应通过财政支出渠道安排资金。如确需通过税收先征后返政策予以扶持的，应由省（自治区、直辖市）人民政府向国务院财政部门提出申请，报国务院批准后才能实施。本案中，协议约定的支付奖励金，是财政资金支付招商引资企业“企业发展基金”，属于地方政府为扶持企业发展、营造良好投资环境的管理和服务行为，不属于先征后返减免税收。该协议有效。

关于协议的履行。协议约定汤阴某公司缴税地方留成部分每年不低于200万元，按留成比例进行奖励。在协议履行过程中，虽然伏道镇政府已经于2020年8月6日、9月15日、2021年2月9日、4月20日分四次支付汤阴某公司奖励款(企业发展基金)，并且汤阴某公司与伏道镇政府于2021年4月6日、6月11日共同制作并形成《审批表》，就该年度2月份、5月份汤阴某公司企业发展基金进行审定，但汤阴某公司年度缴纳税款地方留成部分不足200万元，不符合协议约定的支付招商引资企业“企业发展基金”的条件。

一审法院于2024年6月12日作出（2023）豫0523行初39号行政判决：驳回汤阴某公司的诉讼请求。案件受理费50元，由汤阴某公司负担。

汤阴某公司不服一审行政判决，向河南省安阳市中级人民法院（以下简称二审法院）提起上诉，上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持汤阴某公司的一审诉讼请求，或将本案发回重审；2.本案的诉讼费用由伏道镇政府承担。

二审法院查明事实与一审查明事实一致。

二审法院认为，汤阴某公司与伏道镇政府签订的《协议书》约定，汤阴某公司向国家税务部门缴纳的税款地方留成部分每年不低于200万元，伏道镇政府分段按照地方留成部分的约定比例对汤阴某公司进行奖励。双方签订的补充协议是在原协议基础上提高了奖励比例，但是对于汤阴某公司每年缴纳税款地方留成部分不低于200万元以上才符合奖励条件，双方未在补充协议中变更该约定的内容或者效力。汤阴某公司提交的证据也不足以证明该公司与伏道镇政府在合同约定的奖励条件之外形成新的协议。汤阴某公司自签订协议以来,年度内向税务部门缴纳的税款地方留成部分没有超出过200万元，不符合协议约定的奖励条件，汤阴某公司要求伏道镇政府支付奖励金的上诉理由缺乏事实根据和法律依据。

二审法院于2024年9月25日作出（2024）豫05行终133号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由汤阴某公司负担。

汤阴某公司申请再审称，请求撤销一、二审判决，并改判支持汤阴某公司一审诉讼请求。事实与理由：1.原审判决认定事实及适用法律错误。原审判决以汤阴某公司年度缴纳税款地方留成部分不足200万元认定其不符合协议约定的伏道镇政府应当支付奖励款的条件驳回汤阴某公司诉讼请求与事实不符。2.原审判决不利于诚信政府的建设，违背了行政行为实施的初衷。双方已经签订补充协议，应当按照协议约定的内容履行自己的责任与义务。协议履行过程中，伏道镇政府已经向汤阴某公司提供了审批表，并进行签字、盖章，就应当按照约定履行支付奖励款的义务。

伏道镇政府辩称，汤阴某公司要求伏道镇政府兑现奖励款的诉请不能成立。理由如下：1.伏道镇政府按约履行协议，没有任何违约和过错责任。根据《协议书》和《补充协议书》的约定，汤阴某公司享有奖励的前提条件是地方留成部分每年不低于200万元，2021年4月6日和2021年6月11日《审批表》中显示：“按照招商企业缴纳税收地方留成部分全年不低于200万元按50%计算奖励；达到200-1000万元以内的按地方留成部分60%进行奖励……”，2020年、2021年汤阴某公司缴纳的税收地方留成部分均没有达到200万元，故不符合享有奖励的条件。2.汤阴某公司提交的2021年4月6日和2021年6月11日《审批表》，虽然签字完成，但仍需要按照流程由党委集体讨论决定，案涉《审批表》并未完成规定流程。3.伏道镇政府虽然在履行过程中每月按流程对奖励款数额进行核算，但该行为并不意味着对原来协议内容的改变，只是为了小型企业的发展，每年年底伏道镇政府还会对企业全年地方税收金额进行统一核算，多退少补。

本院再审查明事实与一、二审查明事实一致。

本院再审认为，本案争议焦点是伏道镇政府应否支付汤阴某公司奖励款。

《中华人民共和国合同法》第七十七条规定：“当事人协商一致，可以变更合同”。《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的内容……”。

本案中，伏道镇政府与汤阴某公司于2020年4月25日签订《协议书》，协议约定：“汤阴某公司将新建企业注册在伏道镇政府行政区域内，汤阴某公司向国家税务部门缴纳的税款，地方留成部分每年不低于200万元，按地方留成部分总额50%进行奖励”。2020年10月29日双方签订《补充协议书》，协议约定：“在原协议基础上补充协议条款内容，伏道镇政府对汤阴某公司引入企业向国家税务部门缴纳的税款，伏道镇政府按地方留成的75%进行奖励”。案涉协议系伏道镇政府为了实现行政管理和公共服务目标，与汤阴某公司订立的具有行政法上权利义务内容的协议，协议签订后双方应当依约履行义务，即在汤阴某公司向国家税务部门缴纳的税款，其地方留成部分每年不低于200万元时，伏道镇政府按地方留成部分总额的50%，2020年10月份以后按75%对汤阴某公司进行奖励。

在协议履行过程中，伏道镇政府于2020年8月6日向汤阴某公司支付奖金9583元，2020年9月15日向汤阴某公司支付奖金45363元，该履行行为已经实际对协议约定的履约方式进行了实质性变更，即缴纳税款不足200万元亦给予奖励。伏道镇政府对此辩称，以上两笔奖励支付系对企业经营的先行照顾，协议约定“地方留成部分每年不低于200万元”是支付奖励的前提条件，其要求汤阴某公司在年度内向伏道镇政府缴纳的税款金额地方留成部分合计应不低于200万元，当汤阴某公司在年度汇总清算未达要求时不应发放奖励，伏道镇政府不支付后续奖励符合协议的约定。

综合全案证据来看，第一，2020年4月25日《协议书》签订后，伏道镇政府已按照该协议约定的50%实际向汤阴某公司支付了两笔奖励；第二，2020年10月29日《补充协议书》签订后，伏道镇政府又于2021年4月6日，出具《审批表》记载：“汤阴某公司2月实缴税款164382元，镇财政部门核实应奖励金额，经计算按75%应奖励企业52690元”；第三，在协议签订的2020年4月25日至2021年4月24日一年期年度外，于2021年6月11日，伏道镇政府又向汤阴某公司出具了《审批表》记载：“汤阴某公司5月实缴税款60647元，镇财政部门核实应奖励金额，经计算按75%应奖励企业19440元”。由此，伏道镇政府的辩称意见与其履行行为相矛盾，原审以汤阴某公司年度缴纳税款地方留成部分不足200万元，不符合协议约定的支付条件，进而否定2021年4月6日、6月11日伏道镇政府出具的《审批表》，原审未考虑双方履行协议过程中对“地方留成部分每年不低于200万元”的条件已经放弃的事实，属认定事实不清，本院再审予以纠正。

此外，行政机关应诚信履行与公民、法人或其他组织签订的协议，伏道镇政府作为行政机关已经对汤阴某公司出具了《审批表》，并在《审批表》上加盖伏道镇财税所印章，且招商主管领导意见、镇纪委意见、镇长意见栏中均有相应的签名或盖章，汤阴某公司也已向伏道镇政府出具《招商引资企业缴税情况奖励汇总表》及《收据》，协议双方已经对汤阴某公司所申请的涉案奖励形成了新的约定。伏道镇政府应当依据该约定，积极落实《审批表》所确定的内容，实现汤阴某公司作为行政相对人对行政机关的信赖利益。

综上，一、二审判决认定事实不清、适用法律有误，应予纠正。汤阴某公司的诉讼请求于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第二款之规定，判决如下：

一、撤销河南省安阳市中级人民法院（2024）豫05行终133号行政判决，撤销河南省汤阴县人民法院（2023）豫0523行初39号行政判决；

二、汤阴县伏道镇人民政府于本判决生效之日起30日内向汤阴某公司支付奖励款72130元。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百六十四条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

一、二审案件受理费各50元，均由汤阴县伏道镇人民政府承担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　王　松

审 判 员　　李　杰

审 判 员　　姜　浩

二〇二五年六月五日

法官助理　　时儒梦

书 记 员　　帖海青